EN COLOMBIA LA TRANSICIÓN ENERGÉTICA (TE) se ha asumido como una política pública bajo lineamientos que están definidos en cinco documentos CONPES: el 3918 de 2018, que trata sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible; el 3943 de 2018, sobre la política de mejoramiento del aire; el 3934 de 2018, relacionado con la política de crecimiento verde; el 3963 de 2019, referido a la modernización del sector de transporte automotor de carga; y el 4075 de 2022, recientemente publicado.

La Contraloría General de la República (CGR) ha avanzado en el seguimiento a la formulación de la política y la hoja de ruta planteada por el gobierno orientada a acelerar el proceso de la TE.

Inicialmente, en febrero de 2023, realizó un foro sobre la transición energética con el objetivo de cotejar las experiencias y argumentos de expertos internacionales, académicos, funcionarios del gobierno y principales actores del gremio del sector minero energético, quienes aportarían a la construcción de consensos para la toma de decisiones en los retos que el país enfrenta respecto a los compromisos de carbono neutralidad, sin comprometer su economía.

Las conclusiones relevantes apuntaron a la necesidad de implementar una transición energética justa, segura, confiable y eficiente, para lo cual se debería, en primera instancia, estimar responsablemente los efectos económicos y fiscales de las políticas del Gobierno respecto a este sector que aporta cerca del 15 % del PIB.

En este espacio, la CGR resaltó que la transición está en marcha y debe continuar ampliando las fuentes de energías renovables no convencionales, pero con lineamientos de política que incluyan a los combustibles fósiles como importantes integrantes de la misma, ya que el país está lejos de poder descartarlos al hacer parte de la seguridad energética.

Así mismo, concluyó que dejar de depender de manera significativa de la producción de commodities con cotizaciones volátiles y limitada capacidad de generar valor agregado en el tiempo, obliga a transformar el sistema económico para que sea más robusto, diversificado y resiliente a coyunturas negativas. Transcurridos ocho meses y dado que aún no había claridad frente al plan para la TE, el 17 de octubre de 2023 la CGR convocó una mesa de trabajo con la Procuraduría General de la Nación para que el Gobierno Nacional entregara detalles sobre los planes y acciones que tiene en el tema de transición minero energética, espacios en los cuales se ha reiterado la necesidad de que este proceso sea analizado integralmente, detallando los costos económicos, fiscales, laborales y sociales.

La TE no es un tema lineal, pues no se trata simplemente de reemplazar una energía por otra, si bien 1 Julio producido por gasolina es igual a 1 Julio producido por energía solar o uno producido en una hidroeléctrica, todos tendrán precios diferentes, infraestructura de producción asociada diferente y distintos efectos a lo largo de los encadenamientos a los que pertenecen; y los efectos fiscales, de especial interés para las finanzas del país y para la CGR, también serían diferentes. No es clara la transición fiscal que supone reemplazar las fuentes de generación de ingresos de industrias consolidadas a partir de otras actividades productivas que necesitan tiempo y recursos para su materialización, dado que la industria petrolera y minera, actualmente representa inversión extranjera directa, exportaciones, impuestos directos, regalías y efectos en la balanza cambiaria y la balanza de pagos.

Se ha dicho, en múltiples instancias, que Colombia no es un país petrolero y esa posición es discutible; si bien es cierto que no producimos al nivel que lo hacen los países netamente petroleros y que ocupamos el puesto 21 entre los 49 productores, las cifras macroeconómicas demuestran que el petróleo es el que marca el rumbo de nuestra economía. No obstante, cada vez que se elabora el Marco Fiscal del Mediano Plazo, el precio proyectado del petróleo determina, en últimas, el tamaño del déficit fiscal.

❯ ¿Cómo se va a reemplazar el 3,9 % de PIB del sector extractivista? ¿Los 16.3 billones de excedentes financieros que genera Ecopetrol? ¿Los 33 billones en regalías? ¿Esos 19.000 millones de dólares anuales de exportaciones? ¿Los 3.000 millones de dólares de inversión extranjera anual?

Combustibles fósiles: pilares indispensables en un mundo en transición

¿Qué tan necesaria es la aceleración de la transición energética, si Colombia solo contribuyó con un 0,4 % a la emisión de GEI en 2020?1 La economía moderna es impensable sin petróleo, gas o carbón, no solo en el transporte terrestre, aéreo o marítimo que son tal vez los más visibles sino en muchos otros ámbitos.

En el PIB nacional la extracción de petróleo y gas representa el 2,7 % pero a eso hay que sumarle la fabricación de productos de refinación con otro 1,2 % y de manera indirecta apoya la fabricación de plásticos, fibras sintéticas abonos, productos farmacéuticos y respalda la generación eléctrica térmica en épocas de escasez de lluvia.

También permite que se mueva la maquinaria pesada que extrae minerales, los molinos que los trituran y alimenta los hornos, por lo que es imperativo que en el diseño de la política se tengan en cuenta las interrelaciones de los sectores productivos y que no se comprometa la competitividad, ni se afecte la estructura de costos en cuanto a insumos energéticos y su disponibilidad.

Entonces, ¿Cómo se va a reemplazar el 3,9 % de PIB del sector extractivista? ¿Los 16.3 billones de excedentes financieros que genera Ecopetrol? ¿Los 33 billones en regalías?2 ¿Esos 19.000 millones de dólares anuales de exportaciones? ¿Los 3.000 millones de dólares de inversión extranjera anual? ¿Y cómo se reemplazarán los efectos que dichos rubros generan en el aparato productivo colombiano, los miles de empleos en las industrias asociadas a los hidrocarburos, las pequeñas y medianas industrias que proveen de servicios al sector de energía fósil y los cientos de proyectos de los municipios que son actualmente financiados con regalías?

❯ La generación efectiva del país en promedio es del 80 %, mediante plantas hidráulicas, considerada como energía limpia por su baja emisión; y 15 % es aportada por las plantas térmicas a carbón y gas que pueden participar hasta un 50 % anual, en caso de escenarios de sequía o baja pluviosidad.

La matriz energética no es únicamente la sumatoria de las diferentes energías producidas y sus diferentes usos; es la historia del desarrollo económico del país, pues es el agregado de las decisiones energéticas individuales de multitud de actores a lo largo de los años, creciendo de manera orgánica. Muchas de estas decisiones se basan en los costos relativos de los energéticos pero otras tantas no, por ejemplo, los hornos para fundición necesitan temperaturas difíciles de conseguir con fuentes diferentes al carbón coque o las plantas de generación térmica, por lo tanto, requieren combustibles específicos para brindar el respaldo al sistema energético nacional.

Este crecimiento orgánico implica que hay relaciones e interacciones que son imprevisibles por lo que la TE debe ser responsable e ir midiendo la respuesta de los distintos actores e instancias de la economía. Es inevitable que, así como surgen nuevas industrias y nuevos procesos, otros tantos dejen de existir.

En el caso de los hidrocarburos dejar de extraerlos no implica solamente el reemplazo de una energía por otra, también implica pasar de ser exportador a importador. ¿Están preparadas las refinerías para importar la materia prima para sus procesos? ¿Se seguirá subsidiando la gasolina y el ACPM si se importan? ¿Estamos preparados para asumir los impactos que puedan generarse debido a las variaciones geopolíticas mundiales y regionales?

Actualmente, para la configuración económica del país, disponemos de un margen de autosuficiencia petrolera, pero ¿tendríamos autosuficiencia energética si se disminuyen o suprimen las actividades de exploración y producción? Probablemente no, pues debe admitirse que las energías renovables no convencionales carecen de la estabilidad de sus hermanas mayores y requieren respaldo constante, bien sea por fuentes fósiles como el gas o con baterías a una escala que al día de hoy tiene costos prohibitivos y sería un alivio contar con ese respaldo si proviene de fuentes locales.

❯ ¿Están preparadas las refinerías para importar la materia prima para sus procesos? ¿Se seguirá subsidiando la gasolina y el ACPM si se importan? ¿Estamos preparados para asumir los impactos que puedan generarse debido a las variaciones geopolíticas mundiales y regionales?

Desde hace varios años se ha reiterado la necesidad de disminuir la dependencia de los aportes del petróleo en las finanzas nacionales y territoriales, pero forzar el cambio tiene un costo y marchitar la industria prohibiendo la suscripción de nuevos contratos de exploración no acelera la transición energética, tal vez, incluso, la pone en riesgo, pues en el camino se dejarían de encontrar y aprovechar reservas de gas que son vitales para respaldar los proyectos renovables.

Puede que por sustracción de materia cambie la matriz energética, pero con consecuencias económicas probablemente onerosas y con riesgos sistémicos no previstos para la economía y que pueden afectar hasta la estabilidad social del país.

La diversificación como estrategia para la transición

La CGR, consciente de que el país debe continuar con las políticas de sustitución de energías fósiles por energías con menos emisiones, a partir de la expedición de la Ley 1715 de 2014, que regula la integración de las energías renovables no convencionales al sistema interconectado nacional y la Ley 2099 de 2021, propia de la transición energética, viene realizando, desde el ejercicio del control fiscal, seguimiento a los programas de “seguridad energética enfocados a un sector innovador, competitivo, limpio y equitativo” dentro de los cuales se destaca el avance en la diversificación de la capacidad de generación de energía eléctrica mediante fuentes no convencionales de energía, el cual ha tenido reiterados incumplimientos en el inicio de operación de los proyectos comprometidos en las subastas de energía realizadas en 2019 y 2021.

Sumado al lento crecimiento de la oferta energética, la ocurrencia de un “Fenómeno del Niño” en el 2023, obliga a contar con energía de respaldo considerada como firme, generada por las centrales térmicas. Es de anotar que la generación efectiva del país en promedio es del 80 %, mediante plantas hidráulicas, considerada como energía limpia por su baja emisión; y 15 % es aportada por las plantas térmicas a carbón y gas que pueden participar hasta un 50 % anual, en caso de escenarios de sequía o baja pluviosidad.

❯ Actualmente el carbón es el mineral más importante en Colombia, no solo por sus aportes al SGR o al PIB sino también porque es uno de los insumos relevantes para generar energía en épocas de bajas precipitaciones.

Los escenarios propuestos en la hoja de ruta consideran ampliar la participación de la energía eléctrica, gas natural y GLP, tanto en el uso doméstico como industrial, pero para que eso sea viable, se debería pensar en diversificar la matriz de generación en términos de eficiencia y densidad de todos los energéticos disponibles.

Los problemas actuales con los proyectos de generación y líneas de transmisión anticiparían el escenario identificado por la UPME3 cuando señala como factores que inciden en la variación del costo marginal de la energía la mayor participación de la generación térmica, pero también la no entrada de nueva capacidad de generación, hecho que podría darse a partir del año 2026, según sus pronósticos.

La matriz de generación entre 2014 y 2022 no se ha diversificado significativamente (ver gráfico 1); el 68 % es de tipo fuentes renovables, pero solo el 2 % es FNCER, el 31 % sigue siendo de tipo térmico y, dadas las circunstancias, este horizonte no se modificará en el mediano plazo por lo que se hace prudente que la sustitución de tecnologías contaminantes sea gradual, con el fin de garantizar la seguridad en la prestación del servicio.

❯ La transición está en marcha y debe continuar ampliando las fuentes de energías renovables no convencionales, pero con lineamientos de política que incluyan a los combustibles fósiles como importantes integrantes de la misma, ya que el país está lejos de poder descartarlos al hacer parte de la seguridad energética.

Adicionalmente, no se tiene claro cómo debe darse la transición en las zonas no interconectadas, donde prevalece la prestación del servicio mediante plantas de generación a base de diésel.

Actualmente el carbón es el mineral más importante en Colombia, no solo por sus aportes al SGR o al PIB sino también porque es uno de los insumos relevantes para generar energía en épocas de bajas precipitaciones. Por esta razón, es necesario ver el aporte de CO2 del carbón desde dos puntos de vista: el primero, relacionado con las emisiones derivadas de la extracción del mineral y el segundo, con la quema del mineral para la generación de energía.

Es importante mencionar que según el Plan Energético Nacional 2020-2050, se prevé que en el 2050 el carbón aportará entre el 11 % y el 28 % del consumo final energético del sector industrial, dependiendo del escenario que se materialice. El PND 2022 – 2026 plantea, como única línea del sector minero, la ampliación del conocimiento geocientífico, estableciendo metas de delimitación y otorgamiento de áreas con alto potencial para la extracción de minerales estratégicos, lo cual no ha sido definido.

Sin embargo, con base en la normativa actual, se puede decir que desde la inscripción de un contrato de concesión hasta la explotación de minerales estratégicos pueden pasar perfectamente 14 años (sin contar los tiempos requeridos para la adquisición de los permisos ambientales).

❯ No se observa una sincronía en las acciones sobre los sectores económicos, como un marco regulatorio que dé seguridad para impulsar otras actividades, entendiendo que disminuir la renta por hidrocarburos y minerales implica menguar ingresos para la Nación y los entes territoriales.

Es decir, en el peor de los casos, se presentarían nuevas producciones de minerales estratégicos a partir de 2037, razón por la cual resulta imperativo actualizar el listado de minerales estratégicos y promover, tanto la extracción de dichos minerales de los títulos mineros vigentes, como la delimitación y otorgamiento de nuevas Áreas Estratégicas Mineras (AEM), con el fin de minimizar los traumatismos generados por una eventual salida del carbón. De igual forma, se debe tener en cuenta que con el fin de que los aportes fiscales derivados de la extracción de minerales estratégicos puedan llegar a suplir más rápidamente la ausencia de los del carbón, se debe dar prioridad a la formalización minera y a la erradicación de la minería ilegal la cual acaba con nuestros recursos sin generar ningún tipo de beneficio agregado. ¿Por qué la atención de los actuales gestores de política parece estar centrada en el sector minero energético, cuando los grandes cambios deben ocurrir en los sectores que más emisiones de GEI generan? Como se observa en el gráfico 2, los mayores emisores de GEI en Colombia corresponden a la agricultura y otros usos de la tierra con un 57 % seguido del transporte, manufactura y construcción con un 18 % aproximadamente.

Si bien este sector tiene aportes GEI significativos, no está dentro de su competencia el cumplimiento de los compromisos asumidos por Colombia, sin evadir la responsabilidad de que se puedan optimizar procesos y estrategias para que su impacto sea menor y si pueden ser altos los costos de prescindir de su funcionamiento.

Ecopetrol puede aportar a la TE y más ante la emergencia económica, social y ecológica declarada en La Guajira, sin embargo, las medidas adoptadas mediante el Decreto 1276 de 2023 para que esta empresa ejecute proyectos de generación de FNCER en este departamento solo estarán vigentes hasta el 2 de julio de 2024 a menos que se difieran en el tiempo. La entrada de Ecopetrol como empresa de energía podría representar un impacto en la competencia de la actividad de generación, razón por la cual deben estar claramente establecidas las condiciones para su participación en dicho mercado.

❯ Existe un riesgo latente en el abastecimiento de gas natural, toda vez que la política pública no da señales claras para incentivar la exploración y explotación de hidrocarburos, aunque se promueve su uso, así como el del GLP…

Gas natural, aliado para una transición exitosa

El gas natural ha transformado la matriz energética gracias a los grandes hallazgos en La Guajira y el plan de masificación del consumo implementado desde los años 90´s, hasta lograr que hoy sea utilizado por más de 11 millones de usuarios y participe con un 20 % en la misma. Este combustible, a pesar de ser de naturaleza fósil, es más limpio que otros energéticos utilizados en el sector residencial para la cocción de alimentos, en el transporte y en la industria por lo que ha sido considerado a nivel mundial como el ideal para la transición a la utilización de energías renovables.

En las bases del PND 2022-2026 se plantea una diversificación de las actividades productivas profundizando en el uso de energías limpias, pero el gas natural no se visualiza como protagonista de la transición energética, no obstante que existe una sección denominada Transición energética segura, confiable y eficiente para alcanzar carbono neutralidad y consolidar territorios resilientes al clima, dedicada a esta apuesta.

Aquí no se habla de exploración, incremento de reservas ni producción para apalancar el consumo actual y el incremento que se produzca por efecto de la implementación del programa de sustitución de leña propuesto, lo cual preocupa a este ente de control y ha venido siendo expuesto en diferentes estudios realizados sobre el tema.

Existe un riesgo latente en el abastecimiento de gas natural, toda vez que la política pública no da señales claras para incentivar la exploración y explotación de hidrocarburos, aunque se promueve su uso, así como el del GLP en el Decreto 2128 de 2021, por lo que las compañías podrían optar por cesar sus inversiones y las industrias utilizar otros combustibles, obstaculizando de paso la TE.

No se debe olvidar que para llegar a una TE se debe garantizar el suministro con un energético de respaldo que, si bien es de naturaleza fósil, produce menores efectos contaminantes y para el cual se tienen identificados hallazgos importantes dentro de los contratos en ejecución y que demandarían reglas claras para que los inversionistas sigan adelante con su desarrollo.

La propuesta de TE se enfoca en la oferta, sin profundizar en la capacidad de respuesta de la demanda, de manera que los diferentes sectores de consumo puedan tomar decisiones, adaptarse tecnológicamente, apalancar inversiones e incorporarse a las estrategias de reducción de GEI, lo cual implica señales regulatorias y económicas claras, estabilidad jurídica y estrategias de comunicación.

❯ No es clara la transición fiscal que supone reemplazar las fuentes de generación de ingresos de industrias consolidadas a partir de otras actividades productivas que necesitan tiempo y recursos para su materialización, dado que la industria petrolera y minera actualmente representa inversión extranjera directa, exportaciones, impuestos directos, regalías y efectos en la balanza cambiaria y la balanza de pagos.

A pesar de contar con una línea establecida para el tratamiento a las emisiones generadas por la explotación y la quema de carbón, el gobierno actual adoptó una postura radical contra dicha explotación, llegando a plantear dentro de las bases del PND 2022 -2026 la prohibición de las futuras explotaciones de carbón térmico a gran escala, pero se desconoce el sustento técnico de la decisión y el análisis de sus implicaciones.

Dicha postura generó incertidumbre sobre el futuro de la industria carbonera que no cuenta con seguridad jurídica que los motive a realizar cuantiosas inversiones en tecnología para la disminución de emisiones de GEI.

Para la reflexión

El sector minero energético ha sido el foco para lograr una TE anticipada, pero esta estrategia puede poner en riesgo el andamiaje económico, al no tener en cuenta que éste ofrece sinergias y recursos para el desarrollo del PND, facilitando una TE justa, segura, confiable, eficiente y gradual para alcanzar carbono neutralidad sin comprometer el crecimiento y desarrollo del país. Por ello, se requiere que esta transición sea además responsable, técnica, financiera y ambientalmente, garantizando la seguridad energética, máxime cuando la coyuntura geopolítica que se está atravesando puede favorecer al país.

No se deben cerrar los ojos y arriesgar nuestra seguridad e incluso la soberanía energética. La TE no debería estar enfocada solo en la oferta, es decir en el sector minero energético, sino que debe abordarse igualmente y con mayor ahínco desde la demanda y consumo final, aunada al desarrollo tecnológico y la innovación en la cadena productiva (generación-distribución- uso) la cual abarca tecnologías emergentes en energías renovables; su transmisión, almacenamiento y regulación, entre otros. Es a través de los cambios en la demanda que se generarán los cambios en la oferta, sin los choques que supone una transición enfocada en el sector minero energético.

Es fundamental incluir como estrategia las sinergias normativas que vinculen los temas de eficiencia energética con las energías renovables, dando señales económicas y de cambio comportamental, necesarias para que los consumidores adopten, más temprano que tarde, las tecnologías y usos que permitan la transición y, en últimas, la reducción de las emisiones que, no olvidemos, son el núcleo de todo este cambio. Tampoco es clara la financiación para el cambio en el consumo por parte de los más vulnerables.

❯...la CGR resaltó que la transición está en marcha y debe continuar ampliando las fuentes de energías renovables no convencionales, pero con lineamientos de política que incluyan a los combustibles fósiles como importantes integrantes de la misma.

No se observa una sincronía en las acciones sobre los sectores económicos, como un marco regulatorio que dé seguridad para impulsar otras actividades, entendiendo que disminuir la renta por hidrocarburos y minerales implica menguar ingresos para la Nación y los entes territoriales; desfinanciando inversión, pago de la deuda y funcionamiento del Estado y fuentes de empleo, siendo más neurálgico para las regiones por lo que es preciso definir un plan para la reconversión laboral. En este punto se resalta que el Gobierno debe ser claro en la planeación que está en mora de presentar al país, la cual debe incluir por lo menos el horizonte temporal y las fuentes de financiación, con el fin de garantizar la equidad, gradualidad, soberanía y confiabilidad, pilares de una transición energética justa.

❯ Se requiere que esta transición sea responsable, garantizando la seguridad energética.

Acelerar la TE sin tener claro el horizonte podría ocasionar la pérdida del aparato productivo de este sector y nos enfrentaría a la necesidad de importar commodities, perdiendo soberanía energética y quedando vulnerables a las fluctuaciones de estos mercados.

Por otro lado, la adaptación del consumo energético del país, mayoritariamente suplido mediante combustibles fósiles, no necesariamente va a responder a los cambios proyectados para la oferta, teniendo en cuenta que la demanda incluye la mediana y pequeña industria y las zonas rurales de menor desarrollo que requieren condiciones especiales para acomodarse al nuevo modelo, corriendo el riesgo de perder competitividad para la industria, con el incremento de la pobreza que esto implicaría. EC

Referencias Bibliográficas

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• Artículo en Serie virtual de Estudios Sectoriales 100 años de la CGR: La integración de energías renovables
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• Dane, Cuentas Nacionales trimestrales, PIB, producción, constantes, II Trimestre 2023.
• Ecopetrol, transferencias a la Nación, respuesta del 26-10-2023 a la solicitud CGR 2023EE0181685 DEL 18-10-2023.
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