EL ENTORNO INTERNACIONAL luce sombrío ante las posibilidades de una desaceleración en Europa, Estados Unidos y China y la dinámica de la inflación global, como consecuencia de la pandemia. El mundo atraviesa una de las mayores crisis económicas de la época moderna.

Las consecuencias económicas de la pandemia COVID–19 han producido una serie de desajustes macroeconómicos globales que se han traducido, principalmente, en una exacerbación de la inflación de costos. Estos desajustes incluyen la disrupción de las cadenas de suministros globales, una crisis de contenedores y del transporte marítimo de mercancías, el cierre de puertos importantes por contagios de la pandemia y el represamiento de la demanda durante la fase más aguda de a pandemia que se tradujo en un choque positivo de demanda una vez las economías fueron desescalando las medidas de confinamiento. El caso de China fue particularmente complejo, pues su método de control del COVID produjo y aún continúa generando cierres prolongados en varias ciudades que están afectando la producción y la actividad portuaria de manera importante.

Los principales gobiernos respondieron a la crisis sanitaria con políticas fiscales y monetarias expansivas que se tradujeron en mayor liquidez mundial, menores tasas de interés y mayor inflación de demanda. Adicional a lo anunciado, la crisis geopolítica provocada por la invasión de Rusia a Ucrania produjo un incremento en los precios energía y de otras materias primas, principalmente agrícolas 1, como fertilizantes y cereales lo cual aceleró fuertemente la inflación de alimentos y otros bienes y servicios básicos.

La Gráfica 1 permite observar los movimientos del índice de precios de la energía los cuales muestran una marcada tendencia creciente desde mediados de 2020. Los más recientes pronósticos del FMI sobre la inflación mundial se ubican en el 8,8 % para 2022, luego de haber cerrado 2021 en 4,7 %. Para 2023, se pronostica 6,5 % en 2023 y para 2024 4,1 % (Gráfica 2).

El lento descenso de los precios a nivel mundial implica desafíos para las autoridades económicas en los meses siguientes. El riesgo de que la inflación se vuelva permanente implicaría una merma importante del poder adquisitivo de los grupos más vulnerables lo que podría acentuar la inestabilidad social y política.

La respuesta a la crisis inflacionaria ha sido un agresivo aumento de las tasas de interés de los bancos centrales lo que agudizaría la desaceleración económica mundial. Los bancos centrales del planeta han respondido agresivamente a la amenaza inflacionaria incrementando las tasas de interés de política monetaria (TPM). En el caso de Estados Unidos, la FED ha incrementado sus tasas desde 0,25 % en octubre de 2021 hasta 3,25 % en octubre de 2022 (Gráfica 3)

Concretamente, los bancos centrales latinoamericanos fueron los primeros en iniciar el proceso alcista de las tasas. Brasil fue el primer banco en hacerlo en marzo de 2021 y a finales de octubre de 2022 su nivel alcanza 13,75 %. La inflación interanual en este país alcanzó 121,13 % en abril de 2022 y ha descendido a 7,17 % en septiembre de 2022. Chile, por otra parte, fue el segundo país en subir tasas en julio de 2021 llevándolas hasta el 11,25 % en octubre de 2022.

La inflación interanual en el país austral alcanzó un máximo de 14,09 % en agosto de 2022 y cedió ligeramente a 13,73 % en septiembre de 2022. Fuente: Federal Reserve Bank of St. Louis. Estos incrementos de las tasas de interés de los principales bancos centrales tienen como objetivo limitar el crecimiento de la demanda, para evitar que las expectativas de inflación de los agentes se desanclen y producir una desaceleración de la economía, con el fin de restablecer el crecimiento de los precios en el rango meta de la política monetaria.

Ante este escenario de exacerbación de la inflación y subidas de tasas de interés, el mundo estaría al borde de una recesión a finales de 2022 y en 2023. Esta situación sería parecida a la estanflación producida en la década de los años setenta del siglo XX cuando se produjo un fuerte incremento de los precios del petróleo que condujo a una inflación de costos que se tradujo en recesión en la mayor parte del mundo. El FMI ha venido reduciendo las expectativas de crecimiento global en los informes recientes. Según el World Economic Outlook de octubre de 2022, y como se observa en el Cuadro 1, la previsión de crecimiento para 2022 es 3,2 % y de 2,7 % en 2023.

Economía Colombiana a Finales de 2022 y en 2023

La economía colombiana muestra signos de desaceleración en el tercer trimestre de 2022, lo que presagia momentos difíciles en el resto del año y en 2023. Así lo confirma el crecimiento del PIB a septiembre que registró una variación anual de 7 %2 , frente al 13,8 % en el mismo período de 2021 y el comportamiento del Indicador de Seguimiento a la Economía (ISE) que para septiembre de 2022 muestra una reducción del 0,16 %3 , frente a agosto de 2022. El PIB acumulado enero – septiembre de 2022 crece, frente al mismo período de 2021, 9,41 %. Si la comparación se hace con 2019, el crecimiento trienal sería de 11 % lo que equivaldría al 3,6 % anual para los tres años, muy cerca del PIB potencial de Colombia.

El crecimiento del tercer trimestre estuvo impulsado en el comercio, las actividades artísticas y, en menor medida, la industria manufacturera. Esta última mostró una fuerte desaceleración si se compara con el mismo período de 2021. Actividades como la construcción y la agricultura, tradicionales generadoras de empleo, no reflejan resultados favorables (Gráfica 4).

El resultado del tercer trimestre, desde el punto de vista del gasto, muestra que el consumo (privado y público) ha venido perdiendo dinámica, entre otras razones por la aceleración de la inflación. El consumo final crece al 6,7 %, principalmente de los hogares, y la formación bruta de capital el 21,2 %. El consumo que había impulsado el crecimiento en trimestres anteriores refleja una pérdida de dinamismo, mientras que la inversión mantiene su ritmo. El Banco de la República pronostica un crecimiento del 7,1 % para el 2022 y 0,7 % para 2023, mientras que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público ha actualizado sus perspectivas a 7,7 y 1,8 %. (Cuadro 2).

En la medida en que se disminuyan las previsiones de crecimiento para 2023, los ingresos tributarios se verán afectados como se analiza en una sección posterior de este informe. Las condiciones económicas internacionales adversas y el aumento de tasas del Banco de la República afectarán negativamente el desempeño de la economía colombiana. Las reducciones del consumo privado podrían ser compensadas por mayor gasto público social.

Para el resto del año y en 2023 se prevé una mayor desaceleración en razón a varios factores como la inflación, la recesión mundial y el conflicto de Ucrania que ha incrementado los costos de producción de alimentos. La política contraccionista impulsada por el Banco de la República para detener la inflación causaría una reducción del consumo y la inversión, que se traduciría en menor crecimiento mientras que la recesión mundial ralentizaría el comercio internacional en 2023 lo que afectaría la actividad económica interna.

La moderación del consumo podría ser una de las causas principales de la desaceleración, en la medida en que la demanda represada por la pandemia se vaya reduciendo por factores como el menor ingreso disponible, el mayor costo del crédito y la caída de las remesas. Sin embargo, el consumo privado podría ser reemplazado por el mayor gasto público con recursos provenientes de la reciente reforma tributaria y los mayores recaudos observados hasta octubre de 2021 (35 %) para estabilizar el crecimiento económico. Las perspectivas de crecimiento económico también se deben analizar desde la óptica de la reforma tributaria recién aprobada en Colombia.

El espíritu de la reforma es la redistribución del ingreso a partir de impuestos más progresivos y mayor gasto público social que podría compensar en cierta medida la ralentización de la economía en el año venidero. Un factor estadístico también repercutirá en los datos de crecimiento de 2023 debido a que la base de comparación (2022) será mucho más alta que la observada en 2021.

Mercado Laboral

La tasa de desempleo se ha reducido en lo corrido de 2022. En 2023 se puede elevar. A mediano plazo debe tener un proceso de transformación productiva y un programa de empleo público contracíclico. La tasa de desempleo nacional en lo corrido de 2022 ha presentado una tendencia a reducirse, lo que ha estado asociado al crecimiento económico experimentado en el año. A septiembre se ubica en el 10,7 %, siendo el nivel mensual más bajo de 2021 y el 2022 (Gráfica 5). Cabe señalar que este nivel es menor al de febrero de 2020 (12,2 %) y relativamente similar al promedio mensual de 2019 (10,5 %).

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Ahora bien, el concepto de desempleo se puede extender a personas subocupadas que buscan empleo (para mejorar ingresos, aumentar el número de horas trabajadas o tener una labor más propia de sus competencias) o aun estando fuera de la fuerza de trabajo, tienen interés en trabajar (esto se denomina fuerza de trabajo potencial –FTP–). Si se suman la FTP, los subocupados y los desempleados, se tiene a septiembre de 2022 un recurso humano ocioso del orden del 25,9 % de la fuerza laboral, que es mayor al nivel del mismo mes del año anterior (Gráfica 5). Como se mencionó, la tasa de desempleo se redujo en el 2021 y 2022. Esto se explica por un ritmo elevado de la tasa de ocupación (demanda por trabajo) que se tradujo en un aumento del empleo en relación con la población, y por la menor dinámica con la que las personas se han incorporado a la fuerza de trabajo y que se expresan en el comportamiento de la tasa global de participación (Gráfica 6).

Según lo anunciado existe una fuerza potencial de trabajo que por diversas razones no han presionado el mercado laboral y podrían frenar en el 2023 la reducción de la tasa desempleo. Este riesgo se suma al menor crecimiento económico esperado para el año entrante. Se tendría, entonces, una desaceleración del ritmo de la tasa de ocupación, un posible incremento de la fuerza de trabajo, lo que se podría traducir en un aumento del desempleo y la informalidad laboral, lo que repercutiría negativamente en los ingresos de los hogares y, por tanto, en un aumento de la pobreza. Cabe mencionar que la tasa de informalidad nacional alcanza el 58,3 % para el periodo julio–septiembre de 2022, la cual es levemente más baja que la del mismo periodo de 2021 (59,9 %).

Estos efectos negativos en el mercado laboral en 2023 se compensarán parcialmente con un aumento del gasto público social derivado de los mayores ingresos provenientes de la reforma tributaria recientemente aprobada. No obstante, reducir la tasa de desempleo y el alto recurso humano ocioso a mediano plazo requiere de un proceso de trasformación productiva que posibilite sectores con alta productividad y capacidad para generar empleo, como los sectores industrial, agroindustrial, de servicios con alto valor agregado, entre otros (Mazzucato, 2022). Esto requiere de una fuerza de trabajo más calificada, más gasto público en educación, ciencia y tecnología y en procesos de transformación digital.

Esto se podría acompañar con un programa de empleo público de naturaleza contracíclica que logre alcanzar el pleno empleo (Tcherneva, 2021) y reducir la tasa de desempleo a niveles inferiores al 5,0 %.

Pobreza y Desigualdad

El nivel de pobreza en 2022 descendería mientras que en el 2023 se mantendría relativamente igual. La desigualdad del ingreso es elevada, se requieren reformas más profundas en el aspecto tributario, mayor gasto público productivo y una reforma agraria. Debido a la pandemia la pobreza monetaria alcanzó en 2020 el 42,5 % y la pobreza multidimensional el 18,1 %. En 2021 la pobreza se redujo y los dos indicadores se situaron en el 39,3 y 16,0 %. La pobreza extrema pasó del 15,1 % en 2020 al 12,2 % en 2021.

Para el 2022 se espera que el crecimiento económico y la reducción de la tasa de desempleo, junto con las trasferencias a los hogares pobres y vulnerables a través de los programas como Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, Familias en Acción, la financiación de la tarifa de servicios públicos y el apoyo a la protección del empleo, logren reducir la pobreza. No obstante, la inflación y la devaluación presentada en el trascurso del año compensarían parcialmente los factores positivos anteriores, en razón al encarecimiento de la canasta básica, lo que aumentaría la pobreza. Aunque el efecto neto de estos factores es incierto, los factores positivos podrían superar a los negativos, lo que situaría la pobreza monetaria entre el 37 y el 38 %. Un indicio de esta reducción, aunque es una proxy muy incompleta del comportamiento de la pobreza, es el número de comidas que consumen los hogares.

De acuerdo con la encuesta del Pulso Social del DANE, a septiembre de 2022 y comparado con el mismo mes del año anterior, se redujo el número de hogares que consumen una sola comida, los que consumen dos se mantuvo estable y los que consumen tres se incrementó. Para el 2023 el nivel de pobreza aumentaría por la desaceleración económica, el aumento del desempleo, la devaluación y la inflación, aunque esta última será menor a la de 2022.

Como ya se mencionó se espera un mayor gasto social, lo que amortiguaría parcialmente estos efectos negativos. Por lo anunciado, el nivel de pobreza para el 2023 es incierto, aunque no se alejaría significativamente del nivel de 2022. A mediano plazo la reducción de la pobreza dependerá del crecimiento económico, la generación de empleo y la disminución de la desigualdad en el ingreso y la riqueza. Con respecto de la desigualdad del ingreso se tiene que a 2021 el 1 % de personas más ricas en términos de ingreso obtuvieron el 17,8 % del ingreso total, el 10 % más rico el 55,6 % y el 50 % de personas con los menores ingresos se apropiaron del 6,8 %. Es una distribución del ingreso que poco cambia en el tiempo, aunque en el 2020 y 2021 presentó cierto deterioro con respecto de los años anteriores (Gráfica 7).

Para el 2023 la distribución puede presentar algún cambio con la reforma tributaria, sin embargo, a mediano plazo se requieren otras reformas más profundas en esta materia, un programa de renta básica focalizada a los pobres, mejora en la cualificación de la fuerza de trabajo, lo que a su vez exige de mayor gasto público en educación y capacitación en tecnologías digitales. Igualmente, se necesita de una reforma agraria que reduzca la excesiva concentración en la tenencia de la tierra (el coeficiente Gini está alrededor del 0,9).

Sector Externo y Tasa de Cambio

En Colombia, el modelo económico vigente, fundamentado en el esquema de inflación objetivo y tasa de cambio flexible, permite que esta última variable fluctúe y absorba los choques internos o externos que son exógenos a la política monetaria. En el 2022 se ha mostrado una alta volatilidad de la tasa de cambio entre el peso colombiano y el dólar norteamericano, la cual se ha agudizado en el segundo semestre. Entre octubre de 2021 y octubre de 2022, la tasa de cambio se ha depreciado 25 %, en promedio (Gráfica 8)

Fenómenos externos como el conflicto geopolítico de Europa del Este y los agresivos incrementos de las tasas de interés por parte de la FED, las posibilidades de una recesión mundial y la desaceleración de la economía de China han generado incertidumbre e impulsado a los inversores a buscar refugio en el dólar, cuya fortaleza ha impactado el valor de las monedas emergentes. Por otra parte, elementos internos como la desconfianza por el cambio de modelo económico de Colombia también ha contribuido en el mismo sentido.

Esta devaluación de la moneda ha impactado el costo del endeudamiento externo y encarecido las importaciones con su consecuente efecto sobre la inflación interna. Para el resto de 2022 y 2023, se espera una alta volatilidad del precio del dólar teniendo en cuenta el panorama inflacionario mundial y el conflicto geopolítico de Europa del este. Mientras persista el fenómeno inflacionario y los bancos centrales mantengan al alza las tasas de interés, la tendencia tendría a ser hacia la devaluación de las monedas emergentes.

Por otra parte, el conflicto de Ucrania y la probable recesión en Europa contribuirían a la fortaleza del dólar. La tendencia global del dólar, dada la política contractiva de la FED, seguirá marcando a pauta del peso colombiano, adicionando el efecto riesgo país ante los cambios del modelo económico que seguirán perturbando los mercados.

La insuficiencia de ahorro interno que se refleja en los déficits interno y de cuenta corriente presionará el comportamiento de las variables externas.

Cuenta Corriente

Colombia registra un elevado déficit en cuenta corriente lo que favorece el crecimiento económico vía mayores importaciones y más pasivos externos. El déficit en cuenta corriente es quizá el principal desequilibrio macroeconómico que afronta Colombia hoy. Consiste en que el ahorro generado internamente es insuficiente para financiar la inversión requerida y se hace necesario acudir al ahorro externo, lo que significa adquirir pasivos con el resto del mundo en forma de inversión extranjera o deuda externa.

Esto significa que la demanda interna es superior al ingreso nacional. El déficit fiscal está asociado al déficit en cuenta corriente en la medida en que el gasto público forme parte de la demanda interna, el gasto fiscal estimula la demanda interna, lo que afecta el desequilibrio externo cuando la demanda no se logra cubrir con producción nacional

Las cifras positivas de crecimiento económico que se registran en Colombia desde 2021 han estado fundamentadas, en gran medida, por el desequilibrio externo a través de elevadas importaciones y los mayores pasivos del país con el resto del mundo. Según el más reciente informe de Balanza de Pagos el déficit en cuenta corriente se ubica en el 5,7 % del PIB durante el segundo trimestre de 2022, superior al 5,5 % del mismo período del 2021 e inferior al registrado en el primer trimestre de 2022 (6,2 %). El desbalance externo del segundo trimestre de 2022 se ha generado, principalmente, en el déficit comercial y, en menor medida, el déficit de la renta factorial. Este último ha estado determinado por las mayores salidas de utilidades de la Inversión Extranjera Directa –IED– en Colombia.

Balanza Comercial

El entorno internacional adverso afectará las ventas externas colombianas y dificultará las importaciones de materias primas. Una de las causas principales del desequilibrio en cuenta corriente es el déficit crónico en la balanza comercial. Según información del DANE el balance comercial de bienes mostró un déficit en el período enero – septiembre de 20214 de US$10.861,9 millones FOB, ligeramente superior al registrado en el mismo periodo 2021 (US$10.796,7 millones FOB). Si se compara con 2019, antes de la pandemia el déficit se incrementó en 38 %, desde US$7.818,4 millones FOB. Las exportaciones totales de bienes se incrementaron, en el período comprendido entre septiembre de 2022 y septiembre de 2021 en 51,7 % en dólares y en 6 % en volumen, evidenciando el efecto de la depreciación del peso.

Las tradicionales aumentaron su participación del 53,3 al 63,8% mientras que las no tradicionales se redujeron del 46,7 al 36,2 %. Por otra parte, las importaciones de bienes muestran una variación interanual en el acumulado enero – agosto del 42,3 % (en US$), mientras que en volumen el incremento ha sido del 14,3 %. Del total de importaciones, el 87,5 % corresponden a bienes industrializados5 y 10,9 % de bienes primarios. Es evidente que la mayor tasa de cambio ha encarecido las importaciones, pero también ha contribuido a aumentar el valor de las exportaciones. Sin embargo, la mayor depreciación del peso no ha logrado dinamizar las exportaciones no tradicionales, como se observa en el Cuadro 3.

Las posibilidades de una desaceleración de la economía mundial, incluyendo a China, Europa y Estados Unidos, y la persistencia del fenómeno inflacionario podrían generar una reducción en el ingreso del resto del mundo lo que afectaría, en alguna medida, el comercio internacional de Colombia. Sin embargo, los precios de las materias primas no deberían mostrar un cambio de tendencia importante favoreciendo a los países productores.

En el entorno internacional, la política monetaria contraccionista global y la probable recesión mundial dificultarían el panorama de las exportaciones colombianas y de la financiación del déficit en cuenta corriente. La mayor devaluación debería permitir una mejora de la balanza comercial. En la medida en que la FED siga incrementando las tasas de interés, el Banco de la República se verá obligado a hacerlo para evitar una gran diferencia de rentabilidades que afecte la tasa de cambio.

Precio Internacional del Petróleo

No se prevén mayores cambios en los precios internacionales del petróleo dados los ajustes en la oferta de la OPEP. Sin embargo, una fuerte desaceleración mundial afectaría los ingresos por exportaciones de crudo para Colombia.

El petróleo contribuyó con el 34,4 % del valor de las exportaciones acumuladas de bienes a septiembre de 2022 y el 31 % en volumen. Como participación en el PIB durante el primer semestre de 2022, la extracción y refinación de petróleo y sus derivados representó el 4 %. Los precios internacionales del petróleo han mostrado una tendencia creciente desde el momento en que las economías comenzaron su apertura después de la fase más aguda de la pandemia COVID–19.

En la Gráfica 9 se observa la evolución del precio internacional del petróleo Brent. En lo corrido de 2022, el precio promedio se ubica en US$ 101 por barril, un incremento del 42 %. Con referencia a 2020 el incremento es de 133 %

Las estimaciones de la agencia Reuters6 indican que el petróleo Brent se situará en promedio US$ 93,70 en 2023. Los factores a tener en cuenta incluyen el lento desenvolvimiento de la economía China, el conflicto geopolítico de Europa y la probabilidad de recesión mundial lo que afectaría la demanda.

La AIE7 ha recortado las proyecciones de crecimiento de la demanda global de petróleo para el próximo año en 470.000 barriles por día aduciendo problemas inflacionarios y los aumentos a las tasas de interés. Por el lado de la oferta, la OPEP+8 ha mostrado su interés por mantener una tendencia a la reducción de la producción. En este sentido, la OPEP+ ha tomado la decisión de reducir su oferta en 2 millones de barriles diarios a partir del 1 de diciembre de 2022, por parte de Rusia, Arabia Saudí y Emiratos Árabes, además de que no se espera un incremento significativo en la oferta de Estados Unidos dadas las condiciones de crisis en la economía mundial por la aceleración de la inflación y las altas posibilidades de recesión.

En este sentido, la inflación de energéticos seguirá siendo un factor de riesgo para el próximo año, a pesar de una posible recesión. Las cuentas externas de Colombia se afectarán por los choques internacionales que incluyen una política monetaria contraccionista, la agudización de la guerra de Ucrania y la recesión mundial. Varios factores deben ser tenidos en cuenta en el corto y mediano plazos en cuanto al comportamiento futuro de las cuentas externas colombianas: la probable recesión en Estado Unidos, principal socio comercial, y en Europa empeoraría la balanza comercial, mientras que la subida de tasas de interés de los bancos centrales del mundo, principalmente de la FED, generaría una menor llegada de inversión extranjera, principalmente de portafolio, dificultando la financiación del déficit externo. Aparte de esto, la política monetaria contraccionista mundial encarecería el crédito externo produciendo el mismo efecto y afectando la renta de factores de manera negativa por el mayor pago de intereses de los créditos externos.

Por otro lado, el conflicto de Ucrania, que ha impuesto restricciones a las exportaciones de petróleo de Rusia, permitirá que sus precios se mantengan elevados lo que produciría un menor desbalance comercial. En un escenario de deterioro de la cuenta corriente y sin grado de inversión se incrementaría el costo de la deuda pública dificultando la financiación del déficit externo ante la ausencia de ahorro nacional.

Política Monetaria e Inflación

Los alimentos y regulados (energía principalmente) y el mayor consumo privado han presionado la inflación al alza. El fenómeno inflacionario mundial también se ha sentido en Colombia y con fuerza desde mayo de 2021. En ese momento, el paro nacional generó bloqueos de vías que comenzaron a afectar los precios de los alimentos. Posteriormente, la disrupción de la cadena de suministros globales y la reactivación de la demanda mundial a un ritmo mayor que el de la oferta, comenzaron a presionar los precios. Unos meses más tarde, el conflicto de Ucrania comenzó a generar una inflación de costos presionada por los energéticos y otras materias primas, sobre todo de origen agrícola.

Estos factores generaron una inflación de costos. A comienzos de 2022, el Gobierno incrementó el salario mínimo 10 %, con una inflación causada en 2021 de 5,62 % anualizada, lo que agregó un ingrediente adicional a la inflación de costos por el lado de las empresas, pero también contribuyó a generar una inflación de demanda. El mayor consumo que actuó como dinamizador de la demanda interna y el PIB y que estuvo alentado por los mayores salarios, el incremento del empleo, la reactivación del crédito, la migración venezolana y el fuerte aumento de las remesas, dinamizó la inflación de demanda. A finales de octubre de 2022, la inflación total interanual se ubicó en 12,22 %, mientras que un año antes estaba en 4,58 % y la inflación básica alcanza el 8,38 % cuando hace un año estaba apenas en 2,02 % (Gráfica 10)

El incremento de tasas del Banco de la República para frenar la inflación presagia desaceleración en la economía colombiana para 2023. La discusión del salario mínimo será fundamental para el futuro de la inflación. La aceleración de la inflación básica hizo reaccionar al Banco de la República quien inició un agresivo proceso de incremento de las tasas de intervención. En el último año, hasta noviembre, la TPM se incrementó desde 1,75 % (septiembre 2021) hasta 11 % (octubre 2022).

El resto del 2022 será testigo de un incremento más en la TPM cuya fase descendente seguramente iniciará en el primer trimestre de 2023, una vez comiencen a ceder las expectativas de inflación. Allí será clave el porcentaje de incremento del salario mínimo legal mensual para 2023 y la indexación de muchos precios de la economía.

Además, están por verse los efectos de la ola invernal sobre los precios de los alimentos, los cuales registran, a finales de octubre, una tasa de crecimiento anual de 27,02 %. Se da por hecho un incremento salarial para 2023 por encima de la inflación causada en 2022 (aprox. 13 %) pero que seguramente será inferior a la inflación proyectada (según el BR, 7,1 %), lo que permitirá un mayor poder adquisitivo en el nuevo año.

A esto se sumará el mayor gasto público social que contribuirá a reactivar la demanda agregada, una de las estrategias keynesiana del nuevo gobierno. Los principales elementos que determinarán el comportamiento de la inflación en 2023 están relacionados con situaciones externas como la política monetaria de la FED y el conflicto de Ucrania. Estos, a su vez, podrán profundizar la devaluación del peso lo que afectaría los precios internos vía pass–through9 .

El Panorama Fiscal y Presupuestal

Frente a la realidad de la coyuntura económica y todo lo que ella está generando a nivel interno en crecimiento económico, inflación, devaluación del peso frente al dólar, mayores precios de los combustibles, como ya se ha señalado en las pasadas secciones, está el tema de las finanzas públicas y, principalmente, las del Gobierno Nacional Central.

Todos estos elementos de la evolución de los principales precios macroeconómicos (aumento en inflación, devaluación, tasas de interés, principalmente) han aumentado durante el transcurso de este año la incertidumbre en todos los frentes económicos, y a ella no escapan las preguntas relacionadas con el tema de las finanzas públicas, y si estas podrán seguir su proceso de consolidación para que otorgue claridad sobre su sostenibilidad en el corto y mediano plazos, como lo señala la regla fiscal en sus objetivos de generar superávits primarios y reducir el saldo de la deuda neta.

De acuerdo con la regla fiscal, “el balance primario neto estructural del Gobierno Nacional Central no podrá ser inferior a –4,7 % del PIB en 2022, –1,4 % del PIB en 2023, –0,2 % del PIB en 2024 y 0,5 % del PIB en 2025, independientemente del valor de la deuda neta que se observe”10. También ha generado expectativas e incertidumbre, el cambio de gobierno y lo que esto significa frente a reformas como la tributaria que recién se ha aprobado, y otras que se discutirán en los siguientes años del cuatrienio, aparte de las nuevas prioridades que se ha fijado el Gobierno en temas como la paz total, transición energética, reforma rural, entre otros.

La Actualidad Fiscal y Presupuestal

Se adiciona el presupuesto de 2023 en respuesta a los cambios que se han dado en la coyuntura internacional y en la nacional, y para ajustarse al nuevo plan de gobierno. El Gobierno Nacional Central (GNC) cerró el 2021 con un déficit fiscal total de 7,1 % del PIB, y una deuda bruta equivalente a 63,9 % del PIB. De acuerdo con el Marco Fiscal de Mediano Plazo de junio de 2022 (MFMP22) para este año se espera un déficit fiscal de 5,6 % del PIB y para el 2023 este se reduciría a 3,6 % del PIB, y un balance primario equivalente a 0,1 % del PIB. Presupuestalmente, el Gobierno consideró que requería aumentar el Presupuesto General de la Nación (PGN) de la vigencia 2023 en $14,2 billones para hacerlo más realista con las condiciones económicas, fiscales y sociales del país, y poder comenzar a avanzar en su plan de gobierno. En este sentido, el presupuesto de 2023 pasó de $391,4 billones a $405,6 billones.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, además de buscar un presupuesto que se ajustara a las políticas del nuevo gobierno, soportó los ajustes del PGN en los cambios que se han dado en la coyuntura internacional y en la nacional y que se han traducido internamente, principalmente en una mayor inflación y debilitamiento del peso frente al dólar. Adicionalmente, el Minhacienda ha señalado que algunos de los supuestos que soportaron el MFMP22, se debían revisar y actualizar como es el caso de los relacionados con la inflación, tasa de cambio y crecimiento económico. Es importante precisar que el supuesto de inflación del proyecto del PGN era de 8,5 % para 2022 y 5,6 % para 2023. El repunte de la inflación (en octubre de 2022 la inflación anual llegó a 12,2%) afectará los pagos de funcionamiento, principalmente los que tienen que ver con la nómina y pensiones en 2023, por sus efectos en el incremento salarial que se acuerde o decrete.

En crecimiento económico, el Gobierno revisó sus estimaciones para el 2022 aumentando el pronóstico de una tasa que se esperaba antes de 6,5 % a una de 7,7 %. Este ajuste en la perspectiva de crecimiento podría dar argumentos para soportar el recaudo adicional en 2023. El Minhacienda se ha referido a la expectativa de crecimiento para el 2023 con una tasa estimada del 1,8 %. El mayor gasto aprobado para el 2023 no tendría impactos de un mayor déficit fiscal, ya que sus fuentes de ingresos estarían respaldadas por la mejor dinámica en los ingresos corrientes y en los ingresos de capital, principalmente a través de mayores excedentes financieros (mayores dividendos que transferiría Ecopetrol, efecto de las altas cotizaciones del petróleo en el mercado internacional).

La Reforma Tributaria del Nuevo Gobierno

Después de muchos debates, ajustes y cambios, el Gobierno logró que el Congreso de la República aprobara la reforma tributaria “para la igualdad y la justicia social”, con la cual busca recursos adicionales a través de mayor recaudo tributario para dirigirlos a inversión social, teniendo presente que el Gobierno Nacional Central de Colombia tiene uno de los niveles más bajos de recaudo tributario en proporción del PIB, frente a los países de América y Latina, y está por debajo del promedio de la OCDE.

El Gobierno señaló, desde que propuso la reforma, que en el camino de obtener el mayor recaudo tributario, se buscaría corregir parte de las falencias que tiene el sistema actual en temas como equidad, progresividad, reducir exenciones, entre otros, e ir ajustando la estructura tributaria para obtener más ingresos a través del impuesto de renta a las personas naturales.

Con la reforma aprobada y que está para sanción presidencial se estima una meta de recaudo aproximado de $20 billones en 2023. De la meta de mediano plazo, no se ha dado mucha información de cómo los ajustes introducidos se reflejarán en el recaudo adicional. De acuerdo con los cambios aprobados, la estructura del recaudo adicional estaría concentrado en más del 50 % en los impuestos al sector minero energético, 14 % en los tributos a las personas naturales, 14 % en las personas jurídicas, 14 % en lo que generen las medidas de administración tributaria, y 6 % en los tributos saludables y ambientales (Gráfica 11).

Dentro de los cambios aprobados se podría destacar una mayor progresividad en el impuesto de renta a las personas naturales, limitando las exenciones, y estableciendo como permanente el impuesto al patrimonio a partir de 72.000 UVT (es decir, más de $ 2.736 millones) y con tarifas marginales progresivas.

Para las personas jurídicas se destaca la aprobación de condiciones para mantener la tarifa exclusiva de las zonas francas, el límite para los beneficios y estímulos tributarios, el cambio en la tarifa para del impuesto a ganancias ocasionales, la sobretasa en renta a las exportaciones de productos minero energéticos (petróleo y carbón), cuando los precios internacionales superen unos referentes, y aprobación de reducciones en las tarifas del impuesto unificado bajo el régimen simple de tributación.

Además, el establecimiento de impuestos saludables, relacionados con las bebidas azucaradas, alimentos ultraprocesados, impuestos de productos plásticos de un solo uso, entre otros. Finalmente, la aprobación de medidas de administración tributaria que ayudarían para disminuir la elusión y la evasión, incluyendo cárcel para evasores (para quienes reincidan en la omisión de activos, de pasivos, o declaración de pasivos inexistentes).

Perspectivas y Retos Fiscales de 2023

Con la reforma tributaria aprobada, el paso siguiente, que será una de las primeras tareas a realizar en 2023, será la de tramitar una adición presupuestal para incorporar los recursos adicionales que esta generará para las finanzas del GNC, y detallar en los diferentes rubros presupuestales de gasto hacía donde dirigirá estos recursos.

El Gobierno prometió que el recaudo adicional que genere la reforma se destinaría a disminuir lo que el Gobierno denomina deuda social con gasto público que beneficie a la población más vulnerable a través del fortalecimiento del sistema de protección social. En un comunicado reciente, el Ministerio de Hacienda señaló que, “atenderá de forma urgente la lucha contra el hambre y la pobreza y priorizó la educación, la salud, la protección del medio ambiente, la transición energética, el desarrollo productivo y la economía popular, así como la sostenibilidad de las finanzas públicas”11.

Otro de los elementos de finanzas públicas y que será fundamental para el horizonte del cuatrienio 2022 – 2026, será la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo “Colombia Potencia Mundial de la Vida” en el primer semestre de 2023, pues en él quedará plasmada la ruta y metas de las principales políticas públicas de los siguientes años, y de manera particular el Plan Plurianual de Inversiones 2023 – 2026.

En la primera versión presentada al Consejo Nacional de Planeación, se estima inversiones públicas por $ 1.048,2 billones en los próximos cuatro años (a precios de 2022), de las cuales casi la mitad de los recursos surgirían del PGN y los demás recursos del Sistema General de Participaciones (SGP), Empresas Públicas, Sistema General de Regalías (SGR) y cooperación internacional (Gráfica 12).

Por otra parte, el Gobierno estima que la inversión privada estaría por el orden de los $ 949,7 billones durante este mismo período, complementando e impulsando el logro de las metas sociales y económicas.

En el caso de la inversión pública que se espera realizar a través del PGN, esto se tendrá que reflejar cada año en el presupuesto que se presente y se apruebe, reflejando así concordancia y alineación del gasto presupuestal con las metas trazadas en el PND. De todas formas, en las bases del PND se señala que con el fortalecimiento de los ingresos que en gran medida lo permite la reforma tributaria, y con mayor eficiencia de la administración de las empresas del Estado, se cumplirá con las metas de deuda y déficit primario señaladas en la regla fiscal.

Hasta el momento, de la primera versión de las bases del PND, a manera de síntesis, se puede afirmar que este tiene tres pilares dirigidos a la Paz total, la Justicia Social, y la Justicia ambiental, y que estos estarán complementados y retroalimentados con cinco ejes (o puntos fundamentales): a) Ordenamiento del Territorio alrededor del agua y justicia ambiental; b) Seguridad Humana y la Justicia Social; c) el Derecho Humano a la Alimentación; d) Internacionalización, transformación productiva para la vida y acción climática; e) la Convergencia Regional. Dado que esta es la primera versión, es normal que se vayan haciendo ajustes y se tenga una versión final y el articulado detallado del proyecto de ley del PND el 7 de febrero de 2023, cuando será presentado el definitivo a consideración del Congreso de la República.

Finalmente, lo cierto es que en la perspectiva de los siguientes años existe incertidumbre acerca de los cambios que se seguirán dando con las reformas anunciadas (salud y pensiones, principalmente) y los resultados que darán en el plano económico y fiscal, sin desconocer los efectos de todo el entorno internacional, principalmente, en lo que tiene que ver con los síntomas de recesión y control de la inflación. Ante toda esta coyuntura, lo importante es seguir haciendo la tarea del buen manejo de los recursos públicos, generando cada día un gasto público más eficiente y no decaer en la lucha contra la corrupción, pues con esto se estaría en el sendero de buscar una consolidación y sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano plazo.

Mercados De Deuda Pública

Las tasas de los títulos se han elevado en lo corrido de 2022. La estrategia de no emitir bonos externos y títulos TES amortiguaron el impacto en el costo del financiamiento. En 2023 y el mediano plazo habría un aumento del pago de intereses.

Los mercados de títulos de deuda interna y externa del país han experimentado en 2021 y en lo corrido de 2022 movimientos significativos en un marco de cambios de postura en política monetaria, devaluación e incertidumbre con respecto de la evolución de las economías de Estados Unidos y la colombiana, lo que se ha traducido en una reducción de los precios de los bonos o, lo que es lo mismo, en un incremento de las tasas de rendimiento.

En el caso de los títulos TES, desde abril de 2021 las tasas presentaron una tendencia a elevarse, lo que se agudizó en el 2022. Un factor clave en este comportamiento ha sido el aumento de la Tasa de Política Monetaria (TPM) por parte de la Reserva Federal, como parte de su estrategia para enfrentar la inflación.

Esto, sumado a la inflación doméstica, llevó al Banco de la República a aumentar su TPM desde octubre de 2021, lo cual contribuyó a aumentar las tasas de rendimiento de los TES en sus diversos vencimientos (Gráfica 13), especialmente en las emisiones con vencimiento a uno y cinco años. La emisión del TES a cinco años se ubica a noviembre en 13,2 %, muy cerca a la tasa del TES a 10 años (13,5 %), mientras el TES a un año se situó en el 12,3 %, cerrando la brecha con las otras emisiones (Gráfica 13). Esta alza de tasas se reforzó con el deterioro de la calificación de los bonos emitidos por Colombia por parte de Standard and Poor´s (S&P) y el aumento de la inflación.

El aumento de las tasas de rendimientos de los TES en el mercado secundario ha implicado mayores tasas de las nuevas emisiones (mercado primario) durante el 2022, aunque la estrategia de suspender las colocaciones de estos títulos en septiembre de 2022 evitó seguir elevando el costo de financiamiento.

Si en el 2023 persiste el aumento de la TPM en Estados Unidos y Colombia, se elevará a partir de este año el gasto de intereses del Gobierno Nacional Central (GNC), lo que aumentará el déficit y la deuda. Estos efectos en las finanzas del GNC se retroalimentarían aún más con una desaceleración del crecimiento económico. En cuanto a los rendimientos de los bonos externos del GNC en el mercado secundario, se han elevado durante lo corrido del año, al principio por el deterioro de la calificación crediticia ya mencionada y luego por el alza de la TPM de la Reserva Federal (Gráfica 14).

Desde finales de 2021 hasta septiembre de 2022 la tasa de emisión con vencimiento al 2024 pasó del 2,46 al 5,69 %, mientras la emisión con vencimiento al 2061, pasó del 5,27 al 7,32 % (Gráfica 14). Esto debería haber tenido un impacto en el costo de financiamiento externo del GNC, sin embargo, se evitó con la estrategia de no efectuar nuevas emisiones de títulos durante el 2022.

Si bien la devaluación promedio que se ha dado hasta noviembre en el 2022 (12,6 %), elevó el pago de intereses en pesos de la deuda externa del GNC, la inflación (12,0 %) compensó este efecto y la tasa real de la deuda externa en pesos es hasta noviembre relativamente baja (3,4 %), aunque mayor a la del 2021 (–0.4%). No obstante, para el 2023 se tendrán que efectuar nuevas emisiones de bonos externos para realizar las amortizaciones de deuda externa. Si persiste o si elevan aún más los niveles de la TPM de la Reserva Federal, estas emisiones se tendrán que efectuar a mayores tasas del mercado, lo que implicaría mayores pagos de intereses externos desde el 2024 en adelante.

Deuda del GNC y Regla Fiscal

La deuda del GNC en el 2022 se incrementará por el impacto de la devaluación. En el 2023 la deuda aumentaría, lo que, en el marco de la regla fiscal, obliga a ajustar el gasto para cumplir con las metas de deuda. De acuerdo con el comportamiento de las variables macroeconómicas, consideramos que el nivel de la deuda neta del GNC en relación con el PIB pasaría del 60,8 % en 2021 al 62,9 % en 2022.

Si bien el crecimiento económico y una menor tasa de interés real (esto debido a la inflación) contribuyen a la reducción de la deuda, el efecto de la devaluación en el saldo de la deuda externa en pesos ha sido significativo (5,7 % del PIB). A esto se suma el déficit primario (del orden del 1,6 % del PIB), lo que en conjunto explicaría el incremento de la deuda del GNC. Este nivel de la deuda se aleja de lo proyectado por el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022 (MFMP22) y se distancia del ancla de la deuda cuyo nivel es del 55,0 % del PIB (Gráfica 15).

Cabe señalar que el MFMP22 no preveía una devaluación como la registrada en el año y tampoco una inflación y una política monetaria en el frente externo e interno como las que se observa. Por tanto, no preveía para el 2023 los efectos que esto ocasionaría en la actividad económica. Para el 2023 el crecimiento económico esperado es menor a lo previsto por el MFMP22 (3,2 %), a lo que conjuga un aumento de la tasa de interés real de la deuda en razón a la menor inflación. Por consiguiente, el efecto es un aumento del saldo de la deuda neta en relación con el PIB, cuyo grado dependerá del resultado concreto del crecimiento y la tasa de interés. Si se supone un crecimiento económico del 2 %, una tasa de interés real de la deuda del 3 % y se logra un déficit primario como proyectaba el MFMP22 (1,6 % del PIB), la deuda neta en el 2023 se situaría en el 63,4 % del PIB (Gráfica 15). Si la tasa de interés real fuera del 4 % y el crecimiento del 2 %, la deuda sería del 64,1 %. Si el crecimiento es menor, por ejemplo, 1%, y la tasa de interés fuera del 5 % (que es la tasa promedio de los últimos diez años), la deuda se elevaría al 65,4 % (Gráfica 15).

El nivel de la deuda puede ser más elevado si el déficit primario aumenta con un menor crecimiento (como el del 1%) y si se presenta una devaluación similar a la de 2022). En estos casos se tendería al límite superior de la deuda permitida por la regla fiscal, que si se alcanza obligaría al Gobierno a un ajuste del gasto para obtener un menor déficit primario y reducir la deuda.

El escenario se complica aún más si la Reserva Federal o el Banco de la República siguen elevando la TPM, ya que el gasto de intereses de la deuda interna y externa empezaría a aumentar, especialmente a partir de 2024, lo que incrementaría la deuda a mediano plazo, tras lo cual se requerirían mayores ajustes en el gasto para cumplir con las metas de la regla fiscal.

❯❯ Si bien la regla fiscal permite mayores déficits del GNC cuando hay choques negativos en el ciclo económico, obliga a realizar ajustes en el gasto primario, es decir, la inversión, funcionamiento y el gasto social.

Otro efecto del aumento de la TPM, por parte del emisor, es que incide negativamente en el crecimiento económico, lo que reduce el recaudo y aumenta el déficit fiscal y la deuda. Si bien la regla fiscal permite mayores déficits del GNC cuando hay choques negativos en el ciclo económico, obliga a realizar ajustes en el gasto primario (inversión, funcionamiento y gasto social) en vigencias posteriores para que la deuda neta tienda al ancla o nivel prudencial del 55,0 % del PIB y se aleje del límite máximo (71 % del PIB).

Estos ajustes impuestos por la regla fiscal plantean retos a la política fiscal ya que las restricciones del gasto público contribuirían a un menor crecimiento económico lo que aumentaría la relación deuda a PIB. Los ajustes también plantean dificultades a la última reforma tributaria con respecto de su objetivo de elevar el gasto social y el de inversión.

Referencias Bibliográficas

• Banco de la República, datosmacro.com
• Banco Mundial. Estadísticas.
• DANE, estadísticas, cuentas nacionales.
• DNP, Bases Plan Nacional de Desarrollo, 2022 – 2026 “Colombia Potencia Mundial de la Vida”, Bogotá, 15 de noviembre de 2022.
• Fedesarrollo. Encuesta de opinión financiera.
• International Monetary Fund. 2022. World Economic Outlook: Countering the Cost-of-Living Crisis. Washington, D. C. October.
• Mazzucato, M. (2022). Cambio transformacional en América Latina y el Caribe. Un enfoque de política orientada por misiones. Cepal.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público, “Proyecto de Ley de reforma tributaria”, 2022.
• Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Comunicados de prensa, 2022.
• Federal Reserve Bank of St. Louis.
• OCDE. Estadísticas.
• Tcherneva, P. (2020). The Case for a Job Guarantee. Ed Polity.

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