En este artículo analizaremos los principales temas en materia económica y de finanzas públicas en esta coyuntura, con énfasis en los efectos que se han generado sobre el crecimiento de la economía, el empleo, el presupuesto y, en general, en las finanzas del Gobierno nacional para 2020 y lo que se prevé para el 2021.

Comportamiento de la actividad económica y el empleo

Uno de los principales efectos de la emergencia sanitaria es el deterioro de la actividad económica durante el 2020, la cual desde marzo presentó un cambio de tendencia con respecto de lo que traía desde el 2019. La economía experimentó una contracción severa en el segundo trimestre del año (7,5 % anual) y presentó en el tercer trimestre una caída acumulada del 8,1 %1 con respecto del mismo trimestre de 2019. (Gráfica 1)

Exceptuando las actividades inmobiliarias, financieras y el sector agrícola, todos los sectores de la economía nacional presentaron al tercer trimestre del año una contracción con respecto de 2019 (Gráfica 2). Esto se experimentó, especialmente, en el comercio (turismo, restaurantes) y la industria que son sectores que tienen un peso importante en la producción total, y se reflejó en sectores como el de la explotación de minas y canteras y la construcción; el primero es clave en la generación de divisas e ingresos en el Gobierno nacional, y el segundo de valiosa importancia por los encadenamientos que tiene con los demás sectores de la producción.

Cabe anotar que el sector de la construcción presentó hasta el tercer trimestre del año la mayor caída de todas las ramas de la producción (23,4 %) y que la administración pública y defensa registraron un aumento, formando parte esta última de un sector que agrupa a la educación, la salud y otros subsectores, cuya consolidación arroja un comportamiento negativo al tercer trimestre del año. (Gráfica 2)

En cuanto al crecimiento económico, por el lado de la demanda se evidenció al tercer trimestre de 2020 una caída del consumo de los hogares que debido a su peso en el PIB, fue el que más contribuyó a la disminución de la demanda y la producción (Gráfica 3). Se destaca la reducción del consumo de los hogares en los sectores de prendas de vestir, calzado, transporte, restaurantes y hoteles.

A la caída del consumo le siguió la disminución de la formación bruta de capital (FBK) y las exportaciones afectadas estas por la crisis de la economía nacional y global (Gráfica 3). En la FBK se destaca la reducción en la demanda por vivienda, otros edificios y estructuras y la inversión en máquinas y equipos. Por otro lado, las importaciones también presentaron una reducción en razón al deterioro del ingreso nacional (Gráfica 3). Si bien esta reducción de las importaciones compensa parcialmente la caída de la demanda interna (consumo e inversión) y se reduce el déficit comercial, se afecta el crecimiento económico en la medida en que se re- duce la inversión en máquinas y equipo importado que no se produce en el país y que se requiere para aumentar la producción.

Cabe anotar que el único sector que presentó un comportamiento positivo fue el consumo del gobierno general (Gráfica 3), aunque no fue suficiente para compensar el deterioro general de la economía ni amortiguar el impacto en el mercado laboral que presentó una disminución de la ocupación y un aumento del desempleo y la inactividad laboral.

A septiembre de 2020 se perdieron 2,8 millones de puestos de trabajo con respecto a septiembre de 2019, especialmente en los sectores de comercio, turismo, restaurantes, actividades artísticas, administración pública, industria, transporte, actividades profesionales y construcción. En este contexto la tasa de desempleo nacional se situó en septiembre en el 15,8 % y los inactivos se incrementaron en 1,3 millones entre marzo y septiembre. Cabe anotar que al número de personas desempleadas y nuevas inactivas se suman 10,3 millones en condición de subempleo por insuficiencia de horas o inadecuado por ingresos.

Perspectivas de crecimiento

En los nueve primeros meses de 2020 el PIB acumulado (enero – septiembre) se redujo en 8,05 % en términos reales. Esto implica una reducción de $ 81,3 billones (del PIB a septiembre 2020 a precios corrientes) frente al mismo período de 2019. Estos resultados muestran la pérdida de riqueza del país durante la fase más aguda de la pandemia. Con la información más reciente, a comienzos de noviembre de 2020 el Gobierno redujo las proyecciones de crecimiento económico de -5,5 % a -6,8 % para 2020 y de 6,6 % a 5 % para 20212. El Banco de la República pronostica -7,6 % en 2020 y 4,6 % en 2021, mientras que el Banco Mundial estima -7,2 % y 4,5 % y el FMI -8,2% y 4 %, respectivamente. (Cuadro 1) Para entender la magnitud de la caída del PIB, una recuperación de 5% en 2020, como lo prevé el Gobierno, representaría un incremento de $ 50,5 billones3 que ni siquiera alcanzaría para compensar la pérdida de 2020. El PIB per cápita, por otra parte, en septiembre de 2019 se ubicó en 21,0 millones de pesos, y en septiembre 2020 cayó a 20,0 millones de pesos, hasta niveles similares.

Ante este panorama, esta sería la recesión más fuerte de la historia de Colombia, superior a las registradas en 1930-31 (-0,95 % y -1,6 %) y 1999 (-4.2%). Las proyecciones del Gobierno estiman un fuerte efecto rebote en “V” como se observa en la Gráfica 1. Con la información disponible del tercer trimestre de 2020, para poder alcanzar la meta de -6,8 % en 2020 se necesitaría que durante el cuarto trimestre se decreciera alrededor de -3,8 %.

Dos escenarios alternativos de pronóstico de crecimiento para Colombia se muestran en la Gráfica 4. El escenario en “U” que contempla una recuperación más lenta que la pronosticada por el Gobierno, para 2021 se registraría un crecimiento aún negativo de -3,9 %, retomando la senda positiva en 2022 con 1,8 %. Un tercer escenario en “L” mostraría un proceso de recuperación más lento que se reflejaría en tasas de crecimiento negativas para 2021 (-6,5 %) y 2022 (-2,8 %) y un resultado positivo en 2023 cercano al 1 %. (Gráfica 4)

Las proyecciones de crecimiento de las diferentes instituciones para 2020 están en un rango entre -5,6 % hasta -8,2 % (Cuadro 1) lo que significaría una pérdida en la producción nacional entre 59,5 billones de pesos y 87 billones, frente a lo que se produjo en 2019 (1.061,7 billones de pesos). Si la caída promedio estimada fuera de -6,9 %, el PIB a finales de 2020 se ubicaría en 988,5 billones de pesos a precios corrientes, similar al obtenido en 2018.

Medidas de reactivación para 2021

Para el Gobierno nacional la hoja de ruta para lograr la reactivación es a través de su denominado “Compromiso por Colombia” que planteó el presidente, Iván Duque, el pasado 20 de julio al instalar las sesiones ordinarias del Congreso. Con 100 billones de pesos, la mayoría proveniente de recursos privados, 550 proyectos y la generación de dos millones de empleos.

Esta ruta se concreta en cinco grandes compromisos:

1. Con la generación de empleo, principalmente con el apoyo a las micro, pequeñas y medianas empresas (MiPymes), y acelerando grandes proyectos de infraestructura, recuperación de sectores afectados por la pandemia, apoyo a la economía naranja, y la transformación digital;
2. Con el crecimiento limpio y sostenible, que esté enfocado en temas de transición energética, lucha contra los efectos del cambio climático, más reforestación y menos deforestación y acceso a la información ambiental;
3. Con los más pobres y vulnerables de la sociedad, a través del programa Ingreso Solidario, y del otorgamiento de 200 mil subsidios de vivienda VIS y no VIS, que impactará en los menos favorecidos y en la clase media y, al mismo tiempo, detonará más de 230 mil empleos;
4. Con el campo y la paz con legalidad, principalmente, a través del programa de Agricultura por Contrato;
5. Con la salud de los colombianos, como eje transversal se acelerará el Acuerdo de Punto Final, las canastas covid, el pago por capacidad disponible de unidades de cuidado intensivo (UCI), la bonificación a los profesionales de la salud que se encuentran en la primera línea de atención a la pandemia, entre otros temas.

En desarrollo de este plan el Gobierno aprobó la nueva Ley de turismo y la Ley de emprendimiento. La de turismo (Ley 2068 de 2020) otorga beneficios como medidas de corto plazo, reducción del IVA a los tiquetes aéreos y servicios de hoteleria y turismo, suspensión transitoria del pago de la sobretasa a la energía para los prestadores de servicios turísticos, tarifa de 0% del impuesto al consumo para bares y restaurantes durante el 2021, exclusión de IVA para comercialización de artesanías y líneas de créditos a través de Bancoldex.

Con la Ley de emprendimiento se busca facilitar el nacimiento de nuevos emprendimientos y empresas, que los ayude a crecer y a incentivar la creación de nuevos empleos.

Además, entre las diferentes estrategias para la reactivación está el apoyo a los empresarios a través de créditos de redescuento de Bancoldex y créditos con garantías median- te el Fondo Nacional de Garantías.

Aumentó el presupuesto y el déficit fiscal en 2020

La infraestructura y los recursos que se tenían aprobados en el presupuesto de 2020, no contemplaban un hecho extraordinario e imprevisible como la ocurrencia de una emergencia sanitaria desatada como efecto de una pandemia generada por un virus. Por este motivo es que el Gobierno para hacer frente a esta crisis sanitaria y todos los efectos generados en lo social y lo económico, realizó una adición presupuestal en 2020 (a noviembre) por 44 billones de pesos, con lo que el Presupuesto General de la Nación (PGN) pasó de una apropiación inicial de 271,7 billones de pesos a una apropiación definitiva de 315,9 billones de pesos. Esto significa que se aprobó un mayor gasto por esa magnitud, pero no implica que ya se haya ejecutado. A mediados de noviembre se había ejecutado por compromisos el 74,6 % del total del presupuesto, pero solo el 37,6% de lo que corresponde para la emergencia del Covid-19.

El aumento del gasto del Gobierno Nacional Central (GNC), sumado a la reducción de las fuentes de ingresos corrientes llevó a que el Comité Consultivo de la Regla Fiscal (CCRF) acogiera en junio la propuesta del Ministerio de Hacienda de suspender la aplicación de la regla fiscal en 2020 y 2021. Así, la meta de déficit que se tenía de 2,2 % del PIB para el 2020, se incrementó a 8,2 % del PIB. (Gráfica 5)

Presupuesto de 2021 busca reducir el déficit fiscal

El Gobierno espera que de cumplirse sus metas de crecimiento en 2021 las cuentas fiscales del GNC mejorarían su balance y retomarían la tendencia de reducción de déficit fiscal cerrando 2021 con un desbalance total equivalente a 5,1 % del PIB. Bajo este escenario, el Gobierno espera que la deuda bruta del GNC que en 2020 subiría a 65 % del PIB, baje a 60,5 % en 2021.

Con esta perspectiva, el Gobierno logró que el Congreso de la República aprobara para la vigencia de 2021 un presupuesto por 314 billones de pesos que estaría reflejando, respecto del presupuesto definitivo de 2020, el desmonte de casi todos los recursos adicionales que se inyectaron para enfrentar el Covid-19, principalmente, los que se están manejando a través del Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME).

Como se puede observar en el Cuadro 2, la reducción del gasto está en el rubro de funcionamiento, ya que allí están clasificados los gastos para la emergencia, y el mayor aumento del presupuesto se refleja en los gastos de deuda que crecen 41,6 % respecto de los de 2021. El Gobierno, mediante gestiones de deuda debería haber bajado estos pagos para 2021 y abrirle espacio presupuestal a mayor gasto productivo como inversión.

No obstante, el presupuesto para inversión en 2021 crece 10 %, es decir, $ 4,9 billones que serían los recursos adicionales que en la práctica se tendrían para impulsar la reactivación. Estructuralmente, los sectores a los que se dirige la inversión no cambian su peso relativo y se destacan aumentos en los recursos que se destinarán para los sectores de inclusión social y reconciliación, transporte, hacienda y minas y energía. (Gráfica 6)

En el sector de inclusión social se destacan el aumento de los recursos para los programas de transferencias condicionadas para la población vulnerable (pasan de 1,9 billones de pesos en 2020 a 2,4 billones en 2021), las transferencias monetarias no condicionadas para reducir la pobreza monetaria (960 mil millones de pesos para 2021), aparte de los recursos que se destinan para apoyar el desarrollo integral de la niñez, seguridad alimentaria, entre otros.

En el sector transporte, los mayores recursos van dirigidos, principalmente, para mejora, mantenimiento y construcción de vías en todo el territorio nacional. En el de hacienda, la mayoría de los recursos se destinarán a apoyar proyectos de inversión nacional con previa aprobación del Departamento Nacional de Planeación que en la clasificación presupuestal aún no están discriminados y, por tanto, no se tiene certeza a qué corresponden. En el sector de minas y energía el aumento de los recursos, respecto de 2020, van dirigidos a subsidios y recursos para pago de menores tarifas de energía.

En general, con aumento en algunos sectores, como los mencionados y reducción en otros, en neto el presupuesto de inversión aumentará 10 % para el 2021. Este hecho hay que destacarlo, teniendo presente las limitaciones fiscales que tiene el GNC desde hace varias décadas y que se han profundizado con la crisis actual.

Así, teniendo presente el limitado impulso fiscal para desarrollar una profunda política pública contra cíclica, la reactivación económica que se logre estará en gran medida en la dinámica que logre el sector privado, teniendo en cuenta, por supuesto, el desenlace de la pandemia y cómo se afectará el desarrollo de la actividad económica a nivel interno, así como en el ámbito global.

En síntesis, la perspectiva de lograr que la economía se reactive vigorosamente en 2021, aún dentro de una alta dosis de incertidumbre, será el resultado de la conjugación de muchos elementos, un entorno macroeconómico adecuado (tasa de interés, tasa de cambio, inflación, precio del petróleo, entre otros), un sector privado vigoroso, y una dinámica fiscal que estimule con eficiencia y calidad en el gasto, la demanda agregada.

Por esto, el retorno de la senda hacia una consolidación de las finanzas del Gobierno Nacional Central estará más vinculada, en los años siguientes, con las reformas que se deben realizar para fortalecer el recaudo tributario e indiscutiblemente con una economía que retome altas tasas de crecimiento. Así, la fase de reactivación económica se debe traducir en mayor empleo, más equidad y bienestar para la sociedad.