A PASO LENTO MARCHAN LAS AUTORIDADES del ejecutivo en la protección de derechos ambientales desde 1991. Así lo evidencian los informes de la Contraloría General de la República, entre otros valiosos aportes para proteger el medio ambiente, precisamente al conmemorarse el centenario de esta entidad.

1 En contraste, en el año 2014, el Consejo de Estado resolvió la segunda instancia de una acción popular sobre la descontaminación del Río Bogotá, y formuló el proyectó más grande de infraestructura en esa década. Cabe destacar que la alta corporación señaló expresamente que el juez no puede limitar su decisión a los hechos, pretensiones y excepciones alegadas y probadas por las partes.

Él debe adoptar todas las medidas necesarias para restablecer las cosas al estado precedente a la vulneración del derecho colectivo2. En su momento, Dworkin planteó la idea de un Juez Hércules, capaz de encontrar las respuestas correctas a los casos difíciles, bajo el entendido de que, pese a la suficiencia o no de las normas positivas, los principios forman parte del derecho y es obligación del juez aplicarlos3.

❯❯ En el caso de los cerros orientales de Bogotá, se destaca la forma en la que la sentencia de segunda instancia realiza un ejercicio de ponderación en cuanto a las condenas impuestas y, con ese insumo, propone condenas alternativas y novedosas para la protección ambiental.

Los abusos y las omisiones en los recursos naturales marcan ese poderoso rumbo para el juez popular colombiano.

Así, para reivindicar esos derechos constitucionales colectivos, se han proferido decisiones como esta y muchas más de impacto en materia de protección al medio ambiente, incluso, creando política pública para la efectiva protección de los recursos naturales y generando tensiones con proyectos de infraestructura o explotación de recursos.

¿Hasta dónde llegan esas tensiones y como gestionar proyectos en forma adecuada para reducir ese riesgo? Por ahora, vamos conociendo en forma crítica el alcance y necesidad de esas decisiones que protegen derechos constitucionales y que han fijado la ruta de un futuro desarrollo sostenible con mayor efectividad que el ejecutivo. Tres casos hito:

Casos hitos para la ponderación 1. Acción popular de los Cerros Orientales de Bogotá (2013) La franja de los cerros orientales de Bogotá D.C., afectada por asentamientos ilegales, explotaciones mineras ilícitas, licencias de construcción irregulares, tala de árboles y explotación de flora y fauna, entre otros, tuvo una decisión hito en primera instancia por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la prosperidad de las pretensiones de una demanda de acción popular instaurada para su protección. Declaró responsables y prohibió realizar sustracciones, incorporaciones, legalizaciones o nuevas redelimitaciones al interior de la reserva.

Ordenó a la CAR la adquisición de los predios de quienes se encontraban asentados en zonas de reserva adquiridos con justo título, o, en su defecto, la expropiación por razones de utilidad pública. Por otra parte, ordenó a la Secretaría Distrital de Planeación reubicar a los habitantes asentados en la zona de recuperación ambiental y, además, la no expedición de licencias de urbanismo, y la demolición de toda obra o edificación existente. En segunda instancia, el Consejo de Estado confirmó la responsabilidad del Ministerio de Ambiente, la CAR y el Distrito Capital.

No obstante, revocó algunas determinaciones del Tribunal, como la que le fue impuesta a la CAR de adquirir los predios de quienes se encontraban asentados en zonas de reserva adquiridos con justo título. En cuanto a la demolición de las edificaciones, el Consejo de Estado también resolvió modificar la orden con una imposición de compensaciones, con el argumento de que no puede haber demoliciones indiscriminadas.

En suma, esta primera decisión comienza a dar muestras de la variedad de medidas que el juez popular puede adoptar en materia de protección al medio ambiente. Se destaca la forma en la que la sentencia de segunda instancia realiza un ejercicio de ponderación en cuanto a las condenas impuestas y, con ese insumo, propone condenas alternativas y novedosas para la protección ambiental.

❯❯ Por la importancia que reviste el medio ambiente, el Consejo de Estado adoptó un enfoque multidisciplinario, sistemático e institucional para acometer integralmente la recuperación del río Bogotá.

2. Acción Popular del Río Bogotá (2014) El Consejo de Estado resolvió un recurso de apelación presentado contra unas sentencias fechadas del 25 de agosto y 16 de septiembre de 2004 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

En la aludida sentencia, el tribunal declaró solidariamente responsables de la catástrofe ecológica del río Bogotá a todos los habitantes e industrias de la cuenca que, desde hace no menos de 20 años, venían realizando vertimientos domésticos e industriales. Al respecto, aprobó ciertos acuerdos propuestos por algunos demandados. Inicialmente, el Consejo de Estado señaló que las acciones populares tienen carácter restitutorio”, en el sentido de que buscan volver las cosas al estado anterior a la violación del derecho, y dijo que puede proceder una indemnización en caso de que no proceda la restitución de las cosas a su estado anterior.

En ese contexto, y por la importancia que reviste el medio ambiente, el Consejo de Estado adoptó un enfoque multidisciplinario, sistemático e institucional para acometer integralmente la recuperación del río Bogotá, pues advirtió la inexistencia de una política única en relación con esa recuperación; una dispersión de recursos y esfuerzos en materia de información, planeación, gestión, coordinación institucional de proyectos y recursos tecnológicos y financieros y; un sistemático incumplimiento de la normativa ambiental.

Para enfrentar lo anterior, arribó a una solución integral que comprende articulación interinstitucional e integración de instrumentos de gestión, planeación y observación; integración de instrumentos financieros, técnicos y de monitoreo comunes para la operación regular y circunstancias extraordinarias del río; y la implementación de proyectos comunes y específicos, atendiendo las competencias constitucionales y legales de los diferentes actores involucrados.

Para enfrentar el problema, arribó a una solución integral que comprende articulación interinstitucional e integración de instrumentos de gestión, planeación y observación; integración de instrumentos financieros, técnicos y de monitoreo comunes para la operación regular y circunstancias extraordinarias del río Bogotá.

En efecto, dispuso la presentación de un proyecto de ley de creación de la “Gerencia de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá y del Fondo Común de Cofinanciamiento”; la creación provisional del “Consejo Estratégico de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá”, con asignación de funciones y determinación de recursos; una orden a la CAR de modificar y actualizar el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica del Río Bogotá; una modificación y actualización de los planes de ordenamiento territorial; unas apropiaciones presupuestales para tratamiento del río; una orden de reconocimiento del Salto del Tequendama como Patrimonio Natural de Colombia; una orden de ampliación y construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales; y una orden de implementación de programas educativos y jornadas cívicas, entre otras medidas. Este fallo fijó una verdadera política pública de descontaminación y saneamiento básico.

Creó además un marco legal para el manejo de recursos y ordenó una serie de medidas preventivas y correctivas para hacer frente a los efectos adversos de la apabullante contaminación del río.

3. Acción Popular para la descontaminación de la Bahía de Cartagena (2020) Mediante sentencia del 1° de agosto de 2019, el Tribunal Administrativo de Bolívar concedió la protección solicitada en la demanda, considerando que las entidades accionadas omitieron sus deberes constitucionales y legales de protección de la bahía de Cartagena.

En consecuencia, ordenó a las demandadas que, de manera coordinada, en el término de un año realizaran las gestiones correspondientes para ejercer en debida forma la vigilancia de vertimientos de aguas residuales, la expedición de licencias ambientales y recuperación, conservación y renovación ambiental de la bahía de Cartagena.

Por otra parte, condenó a Cotecmar al pago del daño ecológico que generó en favor del Distrito de Cartagena, y a acometer las labores necesarias para la recuperación y restauración de la zona donde realizó los vertimientos. En la segunda instancia, tras un análisis probatorio, el Consejo de Estado estimó que hubo omisiones de las autoridades, reunidas en tres grupos: (i) desarticulación interinstitucional; (ii) ausencia de instrumentos de planeación y ordenación del territorio y sus usos; y (iii) desaprovechamiento de sistemas de información e indicadores para la toma de decisiones.

En consecuencia, aunque con algo menos de detalle que en la decisión del Río Bogotá, el Consejo de Estado ordenó a las autoridades ambientales accionadas acoger el “Plan Maestro de Restauración Ecológica para la Bahía de Cartagena”, en unos términos de corto y mediano plazo, luego de haber evaluado la capacidad, facultades y competencias de las demandadas. Así mismo, ordenó la permanente y periódica evaluación de vertimientos, entre otras determinaciones.

En cuanto a la condena que le fue impuesta en primera instancia a Cotecmar de reparar los perjuicios causados en favor del Distrito de Cartagena, el Consejo de Estado decidió modificar la orden, en el sentido de ordenar a esa corporación la formulación y puesta en marcha de un proyecto de saneamiento para compensar los daños ambientales.

❯❯ A la Constitución Política de 1991, denominada como la “Constitución Ecológica” y al Sistema de Protección Ambiental que cumplió 35 años, la han seguido fallos que han constituido hitos porque son más efectivos en el avance de la gestión ambiental que el ejecutivo y las CAR.

Conclusiones

Es fundamental la existencia de un mecanismo judicial, efectivo y eficiente, que permita la salvaguarda de los derechos e intereses colectivos relacionados con la preservación, protección y restauración del medio ambiente.

Sobre todo en la actualidad, en atención a la desconcertante contaminación y abuso de los recursos naturales, cuyos graves efectos ya son palpables por el cambio climático A la Constitución Política de 1991, denominada como la “Constitución Ecológica” y al Sistema de Protección Ambiental que cumplió 35 años, la han seguido fallos que han constituido hitos porque son más efectivos en el avance de la gestión ambiental que el ejecutivo y las CAR. Se ha condenado a las autoridades por la vulneración del derecho colectivo y se han impartido ordenes de impacto de talante proteccionista, preventivo, conservacionista y restaurador.

Incluso se han fijado políticas públicas y marcos normativos para contrarrestar el deterioro de ecosistemas y, en nombre de la protección del medio ambiente como bien jurídico supremo, se han dejado sin efecto actos, licencias y contratos para asegurar la restauración del medio ambiente o se han diseñado nuevos proyectos. Llegó la hora de revisar ese sistema y reforzar los mecanismos de protección ambiental en marcos de ponderación y garantías. De ahí la necesidad imperiosa de volver a las instituciones y a la academia en un mejor conocimiento de la gestión del medio ambiente.

Para el efecto, nos hemos trazado la ruta de consolidar un observatorio académico en materia de acciones populares ambientales, con el fin de consolidar su adecuado ejercicio y su capacidad de impacto en la protección.

Es de utilidad para ese propósito determinar bajo qué modalidades ocurren las violaciones a los derechos colectivos de origen constitucional, qué razonamiento realizan los jueces frente a los postulados de Desarrollo Sostenible y qué tipo de ordenes preventivas y restaurativas son proferidas bajo este mecanismo de protección, sin que tengan límites al valorar la seguridad jurídica. Los compromisos que el Estado colombiano adquirió desde 2015 en el avance de la agenda ambiental global son imprescindibles para el futuro de la humanidad.

La Contraloría General de la República (CGR) tiene en estos asuntos un rol fundamental como autoridad y como mediador ante las tensiones que se vienen suscitando. Para 2024, el Vicecontralor en funciones de Contralor General ha dado instrucciones para un trabajo institucional y académico que contribuya a una iniciativa legislativa de protección integral de recursos públicos. EC

Referencias Bibliográficas

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Universidad Externado de Colombia. Bogotá, Colombia.
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• Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 21 de agosto de 2020.
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• Corte Constitucional de Colombia. Sentencia T-080 de 2015.
• Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Sentencia del 26 de julio de 2018.
Rad. 08001-23-33-001-2014-00656-01(AP).

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