Pocos gobiernos en la historia económica de Colombia han debido hacer frente a desafíos tan descomunales como el que se inició el 7 de agosto de 1998; y pocos también han tenido la satisfacción de registrar, frente a la mayoría de tales desafíos, positivos resultados que sentaron las bases para que el país pudiera orientarse por los caminos de un crecimiento sólido y sostenible.

El desempeño de la economía colombiana en 1999 estuvo estrechamente ligado a los desarrollos de la economía internacional. En una economía cada vez más integrada en los planos económico y financiero, el ciclo económico de América Latina no es ajeno a los choques en los mercados internacionales de capitales ni a los términos de intercambio.

El año de 1999 pasará a la historia como el peor de América Latina en la década de los noventa. Después de crecer en promedio de una tasa del 3,8 % hasta 1997, la región creció el 2,1 % en 1998 y no creció en absoluto en 1999. Detrás de este resultado se encuentran el cambio de percepción de los mercados internacionales sobre los riesgos de las inversiones de todo tipo en los países latinoamericanos y la caída en el precio de los productos básicos, como secuela de las crisis del sudeste asiático, Rusia y Brasil1. Cabe recordar que Rusia decretó la moratoria de pagos el 6 de agosto de 1998, es decir, la víspera del inicio de la Administración Pastrana Arango.

Como resultado de la recesión, el desempleo promedio de América Latina aumentó a niveles del 8,7 %, la tasa más alta observaba desde que se dispone de información para un número significativo de países. De otra parte, durante 1998 y comienzos de 1999 los términos de intercambio se deterioraron de manera significativa para un conjunto importante de países latinoamericanos, al tiempo que la demanda externa se contrajo.

Ahora bien, los choques externos no afectaron de la misma manera ni con la misma intensidad a los diferentes países de la región. Algunas economías experimentaron fuertes choques en el mercado de bienes; otras sufrieron con más rigor los efectos del endurecimiento de los mercados financieros internacionales. Y Colombia no fue una excepción.

La economía colombiana venía cayendo fuertemente desde el primer trimestre de 1998, es decir, desde antes de que comenzara el Gobierno de Andrés Pastrana. La economía del país logró, sin embargo, no solo reencontrar indicadores evidentes de recuperación a corto plazo, sino –lo que es aún más importante– anclajes de estabilización sólida a mediano y largo plazo. El gráfico 1 ilustra cómo se dio el despegue de la economía colombiana a partir del segundo trimestre de 1999.

Política económica durante la administración

La Administración Pastrana Arango encontró una tasa de cambio revaluada. La tasa de cambio de equilibrio –aquella que asegura sostenibilidad a las cuentas externas del país– se había regazado notablemente desde comienzos de los noventa.

Nada más grave para la economía que una prolongada revaluación, sobre todo cuando ella no obedece a mejoras en la productividad del conjunto de la economía, sino a causas fortuitas o a malos manejos fiscales. La revaluación de la década de los años noventa del siglo XX y la desafortunada decisión de adelantar la apertura en un contexto revaluacionista fueron responsables de la pérdida de muchos empleos en el país; hizo que se resintieran las estructuras productivas y que se sometiera a una injusta competencia a la agricultura y a la industria nacionales.

El hecho de que un país con abundantes tierras y aguas como Colombia pasara a importar cerca de 7 millones de toneladas anuales de alimentos; y que se ‘potrerizaran’ cerca de 700.000 hectáreas que estaban dedicadas a la producción de alimentos fue muy grave. Además, la infraestructura cafetera del país recibió un golpe severo; regiones productivas y de alta generación de empleo sufrieron lo indecible en los años noventa y el país registró uno de los más altos déficits de su historia en la cuenta corriente de la balanza de pagos, que superaba el 6 % del PIB cuando se inició la administración Pastrana.

Por eso el Gobierno, desde la primera hora, se aplicó con determinación a orientar, en estrecha colaboración con el Banco de la República, una recuperación de la tasa de cambio. Además, el Ministerio de Hacienda y la DIAN adelantaron una batalla decidida contra el contrabando. Nada más erróneo que haber hecho la apertura simultáneamente con la apreciación del peso, y como si esto fuera poco, al tiempo que se desmontaba el aparato represivo del contrabando.

DURANTE EL GOBIERNO DE ANDRÉS PASTRANA SE LOGRÓ QUE LA TASA DE CAMBIO RETORNARA A NIVELES DE EQUILIBRIO.

Las aperturas exitosas nunca se hicieron con la moneda revaluada ni con desmantelamiento de las aduanas. Por el contrario, los países más abiertos del mundo son los que tienen aduanas más severas. La apertura no se hizo para que el país se inundara de importaciones al amparo de una tasa de cambio revaluada o de unos controles laxos y permisivos en las aduanas, sino para que el empleo nacional se viera fortalecido con más exportaciones.

Este es el primer gran logro económico obtenido durante el gobierno de Andrés Pastrana pues se logró que la tasa de cambio retornara a niveles de equilibrio. Si se toma el año 1994 como base 100 del índice de paridad, se obtiene que dicho índice al inicio de la Administración Pastrana Arango estaba en niveles del 85 % y a finales de 2000 se encontraba ya por encima del 115 %. Es decir, se recuperó cerca del 30 %, al mismo tiempo que se reforzaba la lucha contra el contrabando.

Los resultados de esta política se aprecian fácilmente: las exportaciones no tradicionales –para no contabilizar el factor de los mejores precios del petróleo– crecieron a tasas de más del 20 % anual; el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos se había reducido, de niveles de más del 6 % del PIB que había en 1998, a menos del 2 % del PIB en 2000. Adicionalmente, la reducción en las importaciones de alimentos fue notable en el año 2000. Por ejemplo, fueron un 25 % más bajas que las de los años anteriores; el país volvió a tener superávit
comercial por primera vez en 7 años.

La liberación de la tasa de cambio en septiembre de 1999 y el abandono del sistema de franjas resultaron exitosos, aun contra los pronósticos pesimistas de algunos. No hubo sobrerreacción ni en la tasa de cambio ni en las tasas de interés y desde entonces el mercado cambiario ha marchado con normalidad y sobre él no han vuelto a recaer presiones especulativas.

El control de la inflación

A partir de 1999 Colombia logró ubicarse en el grupo de países con inflación de un solo dígito y allí se mantuvo durante la siguiente década. Este, sin duda alguna, es otro de los grandes logros económicos de la administración Pastrana.

En general, los países latinoamericanos que hoy presentan economías sanas y prósperas entraron al terreno de inflaciones de un solo dígito desde la década de los ochenta. Colombia, por diversas razones, se había quedado en inflaciones entre el 20 % y el 30 % y gracias a lo que se hizo a partir de 1999 pudo ingresar al grupo de países con inflaciones de un solo dígito.

Este logro constituye una ocasión irrepetible para crecer con equidad y firmeza. La experiencia internacional muestra que un proceso de crecimiento estable nunca se consolida si persisten desequilibrios grandes en los precios. No hay nada que atente más contra la equidad que las inflaciones altas, las cuales terminan por empobrecer más a los pobres y, simétricamente, enriquecer más a los ricos.

Lo que logró hacerse desde 1999 en materia de inflación fue uno de los éxitos económicos de la Administración Pastrana Arango y mantener la inflación baja, en niveles de un solo dígito, debe seguir siendo un gran propósito nacional.

Algunos escépticos dirán que la baja en la inflación es el resultado del decaimiento en la demanda agregada que ha experimentado el país. Ello no es correcto pues en la última década se han alternado períodos de altas y bajas en la demanda agregada y, sin embargo, la inflación ha permanecido baja. Esta nueva dinámica de la inflación en Colombia comienza precisamente a partir de 1999.

Las tasas de interés

¿Cómo no mencionar también lo que el Gobierno de Andrés Pastrana logró en materia de tasas de interés? Lo cierto es que se logró bajarlas, en los primeros años del Gobierno, en cerca de 25 puntos nominales, una de las reducciones más rotundas en muchas décadas. Ello permitió, además, que la estructura de tasas reales –tanto activas como pasivas– fuera compatible con la recuperación de la economía y del empleo, lo que por supuesto no ocurría al inició de la administración, cuando las tasas de interés eran cercanas al 50 %.

Fue, pues, el comportamiento positivo de estos indicadores cruciales –tasa de cambio, tasa de inflación y tasa de interés– lo que permitió desde entonces que el crecimiento como un todo se reiniciara con vigor.

LO QUE LOGRÓ HACERSE DESDE 1999 EN MATERIA DE INFLACIÓN FUE UNO DE LOS ÉXITOS ECONÓMICOS DE LA ADMINISTRACIÓN PASTRANA ARANGO.

Acuerdo con el Fondo Monetario Internacional y liberación de la tasa de cambio: ¿Por qué se acudió al FMI?

Los desequilibrios internos y la crisis financiera internacional de 1997 y 1998 desencadenaron un complejo proceso de ataques especulativos contra el peso, pérdida de reservas internacionales, aumento en las tasas de interés y elevación de los spreads de los bonos colombianos en el exterior. Todo ello condujo a la crisis del sector financiero.

Pese a contar el Gobierno con un programa macroeconómico coherente orientado a promover la reactivación de la economía y el ajuste gradual de las finanzas públicas, la crisis se acentuó a lo largo del primer semestre de 1999, a medida que la recesión económica mundial y latinoamericana se profundizaba. Bajo estas circunstancias, y con el fin de evitar una mayor pérdida en su capacidad de maniobra a nivel económico, el Gobierno tomó la trascendental decisión de solicitar el respaldo del FMI para su programa.

Esa decisión generó innegables efectos positivos sobre el entorno económico del país. En primer lugar, el aval del FMI actuó como un blindaje al programa económico del Gobierno, lo cual sirvió para devolverle credibilidad a la política económica, y con ella, la confianza y el respeto de la comunidad financiera internacional del país.

En segundo lugar, el acuerdo contribuyó a despejar los temores en cuanto a la sostenibilidad de la posición externa del país, al ofrecer directamente un crédito de apoyo de balanza de pagos y además acceso a un volumen importante de recursos adicionales de la banca multilateral. Por último, el acuerdo aseguró la coherencia macroeconómica del programa de gobierno, al plantear unos objetivos generales y unas metas específicas que hicieran compatibles los esfuerzos simultáneos de ajuste y recuperación.

Liberación de la tasa de cambio y el abandono de las bandas

Otra de las decisiones de política económica importantes tomadas durante el Gobierno de Andrés Pastrana fue el abandono, por parte de la Junta Directiva del Banco de la República, del régimen de banda cambiaria y su remplazo por un sistema de libre flotación del tipo de cambio nominal.

LA REVALUACIÓN DE LA DÉCADA DE LOS AÑOS NOVENTA DEL SIGLO XX Y LA DESAFORTUNADA DECISIÓN DE ADELANTAR LA APERTURA EN UN CONTEXTO REVALUACIONISTA FUERON RESPONSABLES DE LA PÉRDIDA DE MUCHOS EMPLEOS EN EL PAÍS; HIZO QUE SE RESINTIERAN LAS ESTRUCTURAS PRODUCTIVAS Y QUE SE SOMETIERA A UNA INJUSTA COMPETENCIA A LA AGRICULTURA Y A LA INDUSTRIA NACIONALES.

Esta trascendental decisión, que tuvo lugar el 25 de septiembre de 1999, puede considerarse como la última etapa de un proceso de flexibilización cambiaria que se inició en 1994, cuando se abandonó el esquema de minidevaluaciones, vigente desde 1967, y se introdujo el sistema de banda cambiaria. La liberalización gradual fue la forma como el país se fue adecuando a la mayor integración en la economía mundial y particularmente a la creciente volatilidad en los flujos internacionales de capitales.

Como se analiza a continuación, esta volatilidad, junto con la existencia de importantes desequilibrios macroeconómicos, fueron los elementos centrales que determinaron la decisión de liberar finalmente el tipo de cambio nominal.

Evolución de la tasa de cambio nominal bajo el sistema de banda

El sistema de banda cambiaria, instituido en enero de 1994, fue modificado en tres oportunidades para responder a las cambiantes condiciones del entorno doméstico e internacional. La primera modificación fue a la baja, mientras que las dos restantes al alza y culminaron con su eliminación en septiembre de 1999.

La banda cambiaria registró una modificación hacia abajo en diciembre de 1994, como respuesta a las presiones revaluacionistas originadas en el considerable ingreso de capitales y en las expectativas del auge petrolero. A partir de esa fecha y hasta 1998 la banda se mantuvo sin modificación, resistiendo presiones tanto revaluacionistas como devaluacionistas –estas últimas asociadas a las crisis mexicana y asiática de mediados de los noventa y a dificultades políticas internas–. Desde finales de 1997, las presiones alcistas sobre la banda se intensificaron, hasta que en septiembre de 1998 –o sea, al mes de haber comenzado el Gobierno– esta se desplazó por primera vez hacia arriba en un 9 %.

Esta modificación se hizo en reconocimiento a los cambios que se presentaron en algunos de los determinantes fundamentales de la tasa de cambio real. En primer lugar, el compromiso del Gobierno con el ajuste fiscal era compatible con una tasa de cambio más devaluada. En segundo lugar, los cambios en el entorno internacional se manifestaron en el estrechamiento de los mercados internacionales de capitales.

También influyeron la caída en los precios de los productos básicos y el bajo crecimiento en la demanda externa. Todo esto determinó devaluaciones importantes en países socios y competidores en los mercados externos, que eran compatibles con una mayor devaluación tanto nominal como real en Colombia.

El primer realineamiento de la banda al alza contribuyó a la estabilidad cambiaria hasta abril de 1999 y a la reducción de las tasas de interés. En este lapso, la tasa de interés para los Depósitos a Término Fijo (DTF) se redujo en más de 14 puntos, pasando del 36 % en junio de 1998 al 22 % a finales de abril de 1999.

Lo anterior fue posible gracias a la credibilidad de la política económica y, en particular, del programa macroeconómico anunciado a partir del desplazamiento de la banda. Esta mayor confianza y credibilidad se manifestaron en la disminución de los spreads de la deuda soberana, que se redujeron en más de un 50 % durante los 3 meses siguientes al desplazamiento, al pasar de 1100 puntos básicos el 11 de septiembre de 1998 a 464 puntos a mediados de abril de 1999. De otra parte, el Gobierno logró colocar bonos en el exterior por un monto de US$500 millones en marzo, frente a una demanda superior a los US$2000 millones. No obstante, a finales de abril los ataques contra la moneda se reiniciaron, y se intensificaron a lo largo del mes de junio.

Diversos factores explican estos cambios. Para esa fecha se hicieron evidentes tanto la magnitud de la recesión como la profundidad de la crisis financiera que había heredado la Administración de Andrés Pastrana. Las calificadoras de riesgo anunciaron una modificación hacia abajo de la calificación de la deuda soberana y sumado a lo anterior, el ritmo al que marchaban las privatizaciones y algunas reformas estructurales puso en peligro el cumplimiento de los compromisos fiscales del Gobierno.

Los eventos mencionados aceleraron las presiones sobre el tipo de cambio, el cual alcanzó el techo de la banda el 26 de junio. En un nuevo esfuerzo por estabilizar el mercado cambiario, el Gobierno y la Junta Directiva del Banco de la República acordaron adelantar el anuncio del programa macroeconómico 1999-2000, con el propósito de brindar claridad sobre el compromiso de ajuste fiscal de la administración y generar confianza entre los inversionistas.

En el marco de este programa se modificaron los parámetros de la banda, desplazándola de nuevo hacia arriba en 9 puntos porcentuales. Además, y con el propósito de otorgar mayor flexibilidad al régimen cambiario, el ancho de la banda se amplió de 14 a 20 puntos porcentuales, en tanto que la pendiente de la banda se redujo del 13 % al 10 %, acorde con la meta de inflación.

Al poco tiempo, sin embargo, se presentaron hechos que minaron la credibilidad de la nueva banda: la subida de las tasas de interés en los Estados Unidos, la eliminación de la banda cambiaria chilena, la profundidad de la recesión, la incertidumbre acerca del costo fiscal del salvamento del sistema financiero, la reducción de la calificación de riesgo del país por parte de tres calificadoras y los pronunciamientos de la Corte Constitucional acerca del sistema de financiación de vivienda.

Así, durante el mes de septiembre de 1999 los ataques a la banda reaparecieron y obligaron al Banco de la República a vender hasta US$401 millones en tan solo 4 días.

El 25 de septiembre la Junta Directiva del Banco de la República, después de conocerse un principio de acuerdo con el FMI sobre el programa de ajuste y el respaldo de la banca multilateral, tomó la decisión de abandonar la defensa de la banda cambiaria y permitir la libre flotación del peso.

Evolución del tipo de cambio nominal bajo el régimen de flotación

A partir de la adopción del nuevo régimen se observó una mayor estabilidad del tipo de cambio nominal, lo cual confirma que el momento que se eligió para permitir la flotación fue el apropiado. Tras una breve reacción al alza que no duró más de una semana y que llevó la tasa representativa del mercado (TRM) a su nivel máximo en 1999 de $ 2.015, el tipo de cambio comenzó a descender hasta alcanzar un mínimo de $ 1.867 el 20 de diciembre. A partir de esa fecha y hasta marzo esta tendencia se revirtió, pero la tasa de cambio se mantuvo en un nivel inferior o cercano al que existía en el momento de abandonar la banda cambiaria.

LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, DESPUÉS DE CONOCERSE UN PRINCIPIO DE ACUERDO CON EL FMI SOBRE EL PROGRAMA DE AJUSTE Y EL RESPALDO DE LA BANCA MULTILATERAL, TOMÓ LA DECISIÓN DE ABANDONAR LA DEFENSA DE LA BANDA CAMBIARIA Y PERMITIR LA LIBRE FLOTACIÓN DEL PESO.

Este resultado contrasta favorablemente con lo observado en Brasil y Ecuador, países que también liberaron sus tipos de cambio en 1999, pero que enfrentaron dificultades en la transición hacia la flotación. De hecho, a Brasil le tomó cerca de tres meses alcanzar una relativa estabilidad cambiaria, mientras que Ecuador debió optar por la dolarización de su economía.

Superación de la crisis financiera

La crisis financiera de 1998 es la más seria en la historia financiera reciente del país. Como todas, sorprendió a los analistas, a los gobernantes y al público en general, a pesar de que desde mucho antes ya había datos que hacían indudable su aproximación. A diferencia de la crisis de 1982 y la de 1998 se produjo en un contexto internacional que la hacía mucho más difícil.

Entre las dos crisis –la de 1982 y la de 1988– hubo muchos cambios normativos que debieron haberle dado mayor solidez al sistema financiero, tales como la creación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín), la apertura a la banca del exterior, la adhesión del país a los principios de Basilea, la adopción del sistema de banca central independiente, la reducción de la importancia de la banca pública y un grado muy superior de tecnificación y profesionalismo en las autoridades financieras, en particular en la Superintendencia Bancaria.

¿Por qué, entonces, se produjo la crisis financiera? De modo general hay que observar que ella no afectó por igual a todo el sector financiero. Se concentró en las entidades financieras cooperativas, en la banca pública y en el crédito hipotecario. Esto, de entrada, sugiere que algunas de las causas estuvieron seguramente en fallas de gobierno corporativo, que tienden a afectar mayormente a los bancos de propiedad estatal y a aquellos en los que no hay propietarios en sentido estricto, como los cooperativos.

A diferencia de 1982, en 1998 los bancos más grandes no fueron afectados, aunque ello no excluyó que muchos ahorradores e inversionistas salieran perjudicados. Pero más allá de esto hubo múltiples factores internacionales y domésticos –que además no fueron exclusivos en Colombia, ya que hubo crisis semejantes en muchos otros países en la misma época– que llevaron a que una situación compleja se volviera económica, política y socialmente explosiva.

Cuando se inició la Administración Pastrana, ya los vientos tempestuosos se habían abatido sobre la banca colombiana. Correspondió entonces al Gobierno adoptar múltiples iniciativas, desde la declaratoria de la emergencia económica hasta la presentación de diversos proyectos de ley, así como la implementación de ambiciosos programas a través de Fogafín.

De gran interés resulta observar que en esta crisis pudo verse la capacidad de reacción de las nuevas autoridades creadas por la Constitución de 1991, en particular de la junta directiva del Banco de la República y de la Corte Constitucional. En crisis anteriores los gobiernos contaban con mayores facultades y experimentaban menos controles institucionales de las que tuvo que sortear la administración entre 1998 y 1999. Además, de la apertura económica y de la liberación cambiaria era más fácil enfrentar la crisis con acciones puramente domésticas.

OTRA DE LAS DECISIONES DE POLÍTICA ECONÓMICA TOMADAS DURANTE EL GOBIERNO DE ANDRÉS PASTRANA FUE EL ABANDONO, POR PARTE DE LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPÚBLICA, DEL RÉGIMEN DE BANDA CAMBIARIA Y SU REMPLAZO POR UN SISTEMA DE LIBRE FLOTACIÓN DEL TIPO DE CAMBIO NOMINAL.

Pese a lo anterior, las medidas adoptadas fueron eficaces. La crisis fue controlada con un costo bajo si se compara con el que tuvieron que asumir otros países, y la recuperación fue relativamente rápida si se considera la gravedad de la situación. Aunque los estudios y las publicaciones técnicas han reconocido todos estos factores, los ciudadanos de a pie con frecuencia se han formado sus opiniones con base en escritos inspirados por motivaciones políticas y referidos a casos concretos, no significativos, en términos de participación en el sistema financiero.

Se hizo frente a una de las crisis hipotecarias más severas que el país ha tenido y se promovió la reestructuración patrimonial del sistema financiero. La política del Gobierno no fue nunca la de salvar banqueros ni la de ‘socializar pérdidas’, sino la de preservar las debidas seguridades para los ahorradores y el buen funcionamiento del sistema de pagos del país.

El costo de evitar esta catástrofe se ha diluido fiscalmente en el tiempo y terminará siendo extremadamente bajo no superior al 1 % del PIB. Costo que, si se compara con el de las crisis financieras en otros países, donde se dejó propagar una crisis generalizada, hasta alcanzar en ocasiones 50 puntos del PIB y más, en Colombia ha sido módico. Cerca del 90 % de los costos de la crisis financiera fueron absorbidos por los procesos de saneamiento y capitalización de la banca pública.

Lo que en esa materia se hizo entre 1998 y 2000 realmente no tiene precedentes. Se asumió con decisión el reto de liquidar la Caja Agraria y se puso fin a 25 años de titubeos. Así mismo, se dispuso una absorción ordenada de negocios del BCH por parte de Granahorrar, dando por terminado uno de los casos más deplorables de desmanejo administrativo y financiero: en efecto, el BCH se convirtió durante la administración anterior a la de Pastrana Arango en un banco inviable, al igual que la Caja Agraria, que perdía más de $ 1000 millones diarios.

El Banco Cafetero absorbió también ordenadamente los negocios del Banco del Estado. El propósito del Gobierno desde un comienzo fue privatizar los bancos Granahorrar y Cafetero, manteniendo en la órbita oficial solamente al Banco Agrario. En octubre de 2006, Fogafín publicó cifras que mostraban que el costo fiscal del manejo de la crisis financiera resultó inclusive inferior al estimado, pues apenas ascendía a 1,2 % del PIB a octubre de 2006.

Es difícil encontrar en la historia financiera reciente un ejemplo como este, en el que se desactivó una crisis financiera potencialmente de incalculable magnitud. Gracias a las medidas adoptadas se le evitaron a la economía y a la sociedad en su conjunto los traumatismos que habría tenido un colapso financiero generalizado, y todo ello con un costo fiscal tan bajo como lo acreditan las cifras oficiales de Fogafín que muestra el gráfico 6.

Rescate de las finanzas territoriales

Al iniciarse la Administración de Andrés Pastrana, una de las principales tareas que ella encontró en la agenda de prioridades fiscales fue la idea de darle un giro radical a la manera como venían marchando las finanzas públicas de las entidades territoriales, que estaban al borde del colapso.

La profunda crisis que atravesaban no solamente estaba comprometiendo la viabilidad financiera misma de las entidades territoriales, sino que –por su magnitud– tenía la capacidad de alterar de manera grave las finanzas agregadas del país.

De allí que desde la primera hora el equipo económico de la Administración Pastrana, liderado por el Ministerio de Hacienda, se aplicará con todo empeño a estructurar una reforma integral de las finanzas de las entidades territoriales del país. Reforma que, en sus rasgos institucionales, quedó concluida durante los primeros dos años del Gobierno.

No fue una tarea fácil, pues, como ya se ha explicado, América Latina –y Colombia no fue una excepción– atravesaba durante esa época una de las peores crisis económicas que se habían presenciado después de la gran recesión de los años treinta del siglo XX.

La reestructuración de las finanzas territoriales hubo que adelantarla en medio de una profunda crisis macroeconómica, que, como se aclaró al comienzo de este capítulo, ya había estallado cuando la administración Pastrana inició tareas. En el segundo semestre de 1998 y primero de 1999 el país quedó, como ha sido relatado, al borde de una crisis sistémica de las entidades crediticias, emergencia que afortunadamente se logró superar a bajo costo comparado con lo que ha sido el costo de la desactivación de otras crisis financieras. Recuérdese, además, que la moratoria de la deuda rusa, con todo el cataclismo financiero internacional que significó, se declaró en los primeros días de agosto de 1998.

Y como si todo eso fuera poco, en enero de 1999 tuvo lugar el devastador terremoto de la zona cafetera, el cual comprometió gigantescos recursos fiscales que, por supuesto ni siquiera estaban presupuestados en la vigencia de 1999, pero que se arbitraron oportunamente para emprender la reconstrucción exitosa de la zona afectada. Esta, según testimonio del Banco Mundial, ha sido una de las experiencias más pulcras y eficientes de recuperación de regiones afectadas por tragedias naturales. La reestructuración de las finanzas territoriales no se adelantó, pues, dentro de un contexto fácil. Pero se hizo, y se hizo bien. Los resultados así lo están mostrando. De un sector de entidades territoriales que al finalizar el primer semestre de 1998 registraban abultados déficits, endeudamiento descontrolado, gastos de funcionamiento desmesurados, pasivo pensional sin ningún tipo de respaldo financiero ni de marco institucional para manejarlo, se pasó a un sector descentralizado territorialmente y saneado fiscalmente.

DE UN SECTOR DE ENTIDADES TERRITORIALES QUE AL FINALIZAR EL PRIMER SEMESTRE DE 1998 REGISTRABAN ABULTADOS DÉFICITS, ENDEUDAMIENTO DESCONTROLADO, GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DESMESURADOS, PASIVO PENSIONAL SIN NINGÚN TIPO DE RESPALDO FINANCIERO NI DE MARCO INSTITUCIONAL PARA MANEJARLO, SE PASÓ A UN SECTOR DESCENTRALIZADO TERRITORIALMENTE Y SANEADO FISCALMENTE.

Gracias sobre todo a las reformas legales que se adoptaron en aquella época, se ha logrado que el conjunto de los departamentos y municipios estén en superávit; que hayan moderado sensiblemente sus indicadores de endeudamiento y que cuenten con un marco institucional -el Fondo Nacional de Pensiones de las entidades (Fonpet)- a través del cual se ha comenzado a provisionar su pasivo pensional.

Gracias a las reformas adoptadas en aquella época, las finanzas de las entidades territoriales, en vez de agravarse, están contribuyendo a sanear –con su superávit– el conjunto de las finanzas públicas nacionales. En resumen, se logró inducir un giro de 180° en sus finanzas. Y esto fue posible, básicamente, por el conjunto de normas que se adoptaron durante los primeros dos años de la Administración Pastrana Arango.

Conclusiones

El comienzo de la Administración Pastrana Arango no fue una etapa fácil: por el contrario, fue acaso la época más turbulenta que el país –y América Latina– hayan vivido desde la crisis de los años treinta. Sin embargo, el país salió adelante; y allí están las cifras que hablan por sí solas de manera contundente.

A mediados del año 2000, Colombia ya registraba la inflación más baja de los últimos treinta años, y por segundo consecutivo el nivel de precios se ubicaba en el territorio de un solo dígito. Al mismo tiempo, se había logrado recuperar el buen ritmo de crecimiento económico. Este es un logro notable que hay que mantener a toda costa: es necesario hacer de la inflación baja un gran propósito nacional.

No podrá haber desarrollo sostenible y equitativo en Colombia si no se mantiene a raya la inflación. El terreno que quedó allanado con el comportamiento de la inflación a partir de 1999 fue lo que permitió que ese propósito se haya hecho una realidad en la última década.

Después de un prolongado periodo de revaluación del peso, la Administración Pastrana Arango logró revertir tan nefasta tendencia: a mediados del año 2000 el país había recuperado una tasa de cambio real de equilibrio. Esta es la mejor de las semillas que se han sembrado para que el árbol de la recuperación económica crezca sano y robusto. Nada le hizo tanto mal al empleo y a las estructuras productivas del país como el haber echado a andar de manera simultánea con la apertura económica un inconveniente proceso revaluacionista durante buena parte de los noventa, tendencia que por fortuna se revirtió entre 1998 y 2000.

Se lograron rebajar las extravagantes tasas de interés que prevalecían cuando se inició la Administración Pastrana, hasta hacerlas compatibles con la recuperación económica. La caída en los niveles del costo del dinero que tuvo lugar entre finales de 1998 y mediados del 2000 fue una de las más acentuadas que se hayan alcanzado en la historia económica reciente del país.

De la misma manera, hay que registrar los logros en las tasas de cambio y en la flexibilidad que se le dio al sistema cambiario. Este es uno de los ingredientes básicos de la recuperación económica posterior. De esta manera, una tasa real de equilibrio y flexible, la inflación de un dígito y la moderación en las tasas de interés fueron el trípode sobre el cual se apoyó el proceso de recuperación económica que a partir de entonces ha podido tener Colombia.

El año de 1999 fue especialmente difícil en materia fiscal. No solo los recaudos se resintieron como consecuencia de la desaceleración de la economía que tuvo lugar en aquel año en casi todo el continente –América Latina creció 0 %–, sino que hubo que hacerle frente a gastos cuantiosísimos e imprevistos, con efectos fiscales, como la reconstrucción
de la zona cafetera, afectada por el terremoto de 1999, y las erogaciones importantes que debieron hacerse en el saneamiento de la banca pública para evitar una crisis generalizada del sector financiero.

A pesar de todo eso, la meta del déficit fiscal agregado del sector público no financiero se cumplió con creces en 1999. Ello demuestra la austeridad y el cuidado con que se manejaron las finanzas públicas durante este dificilísimo periodo.

Cuando se inició la Administración Pastrana, el país estaba a las puertas de una crisis sistémica en su sistema financiera. Las políticas que se pusieron en marcha nunca tuvieron como meta salvar banqueros ni socializar pérdidas, sino preservar la confianza pública en las entidades crediticias, proteger a los ahorradores y efectuar una cirugía profunda en la banca pública para mantener operante el sistema de pagos.

Al mismo tiempo que se desactivaba la bomba de tiempo que estuvo a punto de explotar en el sistema financiero, fue necesario actuar también en el frente cooperativo. El crecimiento macrocefálico del cooperativismo financiero que tuvo lugar durante los años noventa, unido a falencias en sus mecanismos de control, condujo a una crisis de confianza mayúscula en este sector, que por fortuna se ha podido recuperar en buena medida. El costo fiscal del manejo de esta crisis fue bajo, al tiempo que se logró proteger adecuadamente a los ahorradores, mantener la confianza pública en el sector de financiero y garantizar la continuidad del sistema de pagos en la economía.

HAY QUE REGISTRAR LOS LOGROS EN LAS TASAS DE CAMBIO Y EN LA FLEXIBILIDAD QUE SE LE DIO AL SISTEMA CAMBIARIO. ESTE ES UNO DE LOS INGREDIENTES BÁSICOS DE LA RECUPERACIÓN ECONÓMICA POSTERIOR.

En Colombia hay un esquema de descentralización fiscal bastante ambicioso. Cerca del 50 % de los recaudos tributarios de carácter nacional se transfieren hoy en día a las entidades territoriales: el colombiano es uno de los procesos descentralizados más profundo de América Latina. Pero precisamente por esta razón hay que revisar de manera permanente los mecanismos de la descentralización, no para echar marcha atrás en los procesos descentralizadores, sino para hacerlos cada vez más eficientes. Y esto fue lo que se logró exitosamente con el rescate de la sostenibilidad fiscal de las entidades territoriales que se hizo durante la Administración de Andrés Pastrana.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• Banco de la República. (2024). Tasas de cambio y sector externo. Recuperado de la base de datos SERANKUA – Sistema de Información económica de la Gerencia Técnica del Banco de la República de Colombia.
• Banco de la República. (2024). Tasas de interés y sector financiero. Recuperado de la base de datos SERANKUA Sistema de Información económica de la Gerencia Técnica del Banco de la República de Colombia.
• Banco de la República. (2024). Precios e inflación: inflación al consumidor. Recuperado de la base de datos SERANKUA – Sistema de Información económica de la Gerencia Técnica del Banco de la República de Colombia.

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