ESTE PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN FISCAL INICIÓ FORMALMENTE en la década de los sesenta con el Acto Legislativo 01 de 1968, desarrollado por la Ley 33 de 1968, con el denominado situado fiscal, donde la Nación debía ceder a los territorios un porcentaje del impuesto sobre las ventas, que iba desde el 10 % hasta llegar al 30 %. En ese mismo año, con la expedición del Decreto 472 se crea la misión Musgrave, la cual recomienda la aprobación de una reforma que permita aumentar el recaudo y otorgue un mayor protagonismo a los departamentos y municipios en las finanzas intergubernamentales.

Posteriormente, mediante la Ley 46 de 1971 se apropia el 13 % de los ingresos ordinarios de la Nación para ser distribuidos entre los entes territoriales. Este porcentaje pasó al 14 % en 1974 y al 15 % en 1975. En 1982 la Misión Bird Wiesner hace una serie de recomendaciones como las de condicionar las transferencias al esfuerzo fiscal territorial, para lo cual se deben crear incentivos tan cercanos al mercado como fuera posible para que las empresas públicas tuviesen un mejor desempeño.

Este proceso se profundiza con la Ley 14 de 1983, donde se aprueba que la participación en la cesión del impuesto a las ventas se incremente progresivamente hasta alcanzar el 50 % y posteriormente con la Ley 12 de 1986 y los códigos de régimen departamental (Decreto Ley 1222 de 1986) y municipal (Decreto Ley 1333 de 1986), cuyo alcance daba la posibilidad de que las entidades territoriales administraran tributos propios para el financiamiento de sus competencias.

Con esta reforma se estableció un régimen de transición entre 1986-1992, que partió del 25 % hasta llegar al 50 % del IVA. La Constitución Política de 1991 le da un decidido impulso al proceso de descentralización fiscal, al establecer formalmente una norma rectora para la distribución de competencias, buscando así consolidar un modelo descentralista y de autonomías territoriales.

Entonces, se amplia la base de liquidación de las transferencias como un porcentaje de los Ingresos Corrientes de la Nación (ICN) que distribuyen a los departamentos y municipios mediante las figuras del situado fiscal y la participación en los ICN, respectivamente. (arts. 356 y 357) A partir del 2001 con el Acto Legislativo 01 y la Ley 715 del mismo año se crea el Sistema General de Participaciones (SGP) que agrupa el situado fiscal y la participación de los ICN en una sola bolsa. Igualmente y de manera transitoria, cambia la fórmula para su liquidación, partiendo de un monto establecido de $10.9 billones y generando incrementos anuales según la inflación causada más unos puntos adicionales.

>Del total de las exportaciones del país, el sector petrolero representó en promedio el 40 % durante el periodo 2012-2022. Para el año 2022 las exportaciones del combustible alcanzaron la suma de US$18.724 millones, con el agravante de que no existe un producto ó una suma de productos que puedan reemplazar esos recursos en el mediano plazo.

A través del Acto Legislativo 04 de 2007 y la Ley 1176 se mantuvo el mismo esquema, con un período transitorio hasta el 2016. A partir de ese año el Sistema General de Participaciones de los departamentos, distritos y municipios se incrementará anualmente en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que hayan tenido los ingresos corrientes de la nación durante los cuatro (4) años anteriores, incluido el correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución. (Constitución Política de 1991, art. 357) De otro lado, el término descentralización fiscal se refiere a la transferencia efectiva de recursos y responsabilidades del nivel nacional hacia las entidades territoriales para el ejercicio de las competencias que les fueron asignadas.

“En Colombia, este proceso se ha llevado a cabo a través de tres instrumentos: la tributación territorial; las transferencias intergubernamentales; y las regalías” (Porras, 2007, p. 12); para el caso que nos concierne, a continuación se analiza el segundo instrumento, correspondiente a las regalías y su adecuación al SGR.

Regalías Los recursos de las regalías están direccionados a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, así como al cubrimiento de coberturas mínimas en indicadores de mortalidad infantil, cobertura básica de salud, educación, agua potable y alcantarillado.

El Sistema General de Regalías (SGR) nace con la promulgación del Acto Legislativo 05 de 2011 y con la Ley 1530 de 2012, la cual regula su organización y funcionamiento. Con esta reforma se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones, modificando el esquema anterior y suprimiendo el Fondo Nacional de Regalías (FNR)1.

Con la creación del SGR se buscaba alcanzar una mayor equidad en la distribución de los recursos provenientes de la explotación de los recursos naturales y reducir la concentración que tenía el anterior el sistema, dado que el 80 % de las regalías se quedaban en el 17 % de la población. Con esta distribución los municipios de menor categoría tendrán acceso a los recursos de regalías, lo que les permitirá atender sus premiantes necesidades sociales.

Lo que no consideró la reforma en su metodología, fueron las débiles capacidades institucionales de las entidades territoriales, principalmente las de menor categoría, que no cuentan con el personal cualificado para presentar proyectos con impacto potencial en los territorios y, por consiguiente, no logran ser viabilizados en los respectivos OCAD.

Es así como se torna prioritario fortalecer las capacidades institucionales en los territorios del país y adecuar la metodología para dar acceso de manera generalizada a estos recursos. En estas circunstancias, se aprobó una nueva reforma al sistema de regalías a través del Acto Legislativo 05 de 2019 por el cual se modifica el artículo 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones; y la Ley 2056 de 2020 por la cual se regula la administración y el funcionamiento del Sistema General de Regalías.

La finalidad de la reforma es fortalecer la equidad regional en la distribución de los ingresos mineroenergéticos, a través de la integración de las entidades territoriales en proyectos comunes, promoviendo la coordinación y planeación de la inversión de los recursos y la priorización de grandes proyectos de desarrollo.

Para ello, adecua la metodología para la presentación y aprobación de proyectos con impacto regional a través de la conformación de los OCAD para la asignación regional. A continuación se detallan algunos resultados del recaudo de las regalías por la explotación de los recursos de hidrocarburos a partir de la entrada en vigencia del SGR.

❯❯ Los recursos de las regalías están direccionados a la financiación de proyectos de inversión que contribuyan al desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, así como al cubrimiento de coberturas básicas de salud, educación, agua potable y alcantarillado.

En la gráfica 1 se aprecia como a partir del 2013, un año posterior a la entrada en vigencia del SGR, el recaudo de las regalías empieza a descender, agravado en el 2014 por la caída de los precios internacionales del petróleo, que presionó a la baja el recaudo hasta situarse en un mínimo de $3.85 billones en el 2016. Después de sentir los efectos de la pandemia en el 2020 cuando las cifras descendieron un 33 %, se da una recuperación importante para los dos últimos años alcanzando cifras históricas de $10.7 billones producto de la dinámica impulsada por el efecto rebote de la economía pospandemia.

Es importante analizar el componente de participación de los hidrocarburos y de la minería en los presupuestos bienales de las regalías, que presentan el siguiente comportamiento: (Cuadro 1)

El total del presupuesto de regalías para el sector de hidrocarburos durante el periodo ascendió a la suma de $65.3 billones, mientras que el de minería fue de $15.9 billones, donde se observan claramente los efectos contractivos de los fenómenos coyunturales presentados con la caída de los precios internacionales del petróleo y la pandemia del Covid 19 que afectó los bienios 2017-2018 y 2021-2022, respectivamente. En la gráfica 2 se registra la participación porcentual:

El presupuesto de regalías para el sector de hidrocarburos durante el periodo representó en términos generales el 80 % y la minería el restante 20 %, lo que demuestra la importancia que tiene la producción de petróleo y gas para los territorios cuyo afluente de recursos ayudan a mitigar las ingentes necesidades que tiene la población.

Hidrocarburos

Los hidrocarburos se encuentran en estado líquido (se denomina crudo) y en estado gaseoso (gas natural). Colombia no está considerado como un país petrolero, pero el sector de hidrocarburos se ha constituido en motor fundamental de su economía. Su aporte se representa en diferentes magnitudes, como por ejemplo en la parte fiscal, según se muestra a continuación. (Cuadro 2).

La cadena de hidrocarburos comienza por la etapa de exploración y producción con las contribuciones del sector al impuesto de renta, regalías y derechos económicos, a favor de la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) y otros gravámenes de la industria, cuya dinámica se vio afectada por la caída de los precios internacionales del petróleo, de la cual venía recuperándose y por la pandemia del Covid 19 con una caída del 52 %. Su recuperación se hizo notoria en el 2021 al alcanzar una cifra de $15.5 billones, atribuido al mismo efecto rebote por el que atravesaba la economía del país.

La Constitución Política de 1991 le da un decidido impulso al proceso de descentralización fiscal, al establecer formalmente una norma rectora para la distribución de competencias, buscando así consolidar un modelo descentralista y de autonomías territoriales.

Esa misma dinámica se ve reflejada en la refinación y distribución mayorista y minorista de combustibles, así como en los aportes fiscales de otros segmentos de la cadena y en los dividendos de Ecopetrol al Estado. Estos últimos alcanzaron cifras record de $16.3 billones en el 20212, lo que permitió situar el total del aporte de la cadena de hidrocarburos en $36 billones al cierre de ese mismo año.

La industria del petróleo a nivel mundial venía recuperándose de la caída de los precios internacionales originada por la sobre-oferta de crudo en el mercado internacional, atribuida a la llamada revolución de los (esquistos) --yacimientos en roca generadora no convencionales, que son extraídos mediante la técnica del fracking-- que permitió que la producción de petróleo en EEUU se quintuplicara entre 2008 y 2012. Colombia posee un buen potencial en yacimientos de roca generadora no convencional en el Valle Medio del Magdalena que se encuentra en fase experimental. Otro aporte importante a tener en cuenta es la participación del petróleo en el total de exportaciones del país, el cual se muestra a continuación. (Cuadro 3).

En el cuadro se aprecia la importancia que tiene para la economía el sector, al representar, en promedio, el 40 % de las exportaciones del país durante el periodo 2012-2022, alcanzando niveles inclusive superiores al 50 % en los años 2012, 2013 y 2014. Producto de la caída de los precios internacionales del petróleo a partir del 2014, la participación cayó al 34 % en 2016 y como producto de la pandemia en el 2020 obtuvo una participación del 28,2 % la cifra más baja durante el periodo. En los últimos años ha subido nuevamente su participación, denotando que se requiere un mayor esfuerzo dado el dinamismo del sector externo. Fuente: Elaboración propia con base en información tomada del DANE. (https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional/exportaciones). En dominio público.

Las cifras presentadas por el sector turismo (Gráfica 3), muestran un comportamiento similar a lo largo del periodo 2015-2022, alcanzando en promedio US$5.343 millones, afectado eso sí, por la pandemia del Covid 19 en los años 2020 y 2021, que hizo que cayera la entrada de divisas al país en 71,5 % y en 52,3 %, respectivamente. Mientras que para el año 2022 alcanzó un máximo de US$7.321 millones.

❯❯ El presupuesto de regalías para el sector de hidrocarburos representó, en términos generales, el 80 % y la minería el restante 20 %, lo que demuestra la importancia que tiene la producción de petróleo y gas para los territorios cuyo afluente de recursos ayudan a mitigar las ingentes necesidades que tiene la población.

Seguridad energética De acuerdo con el informe de Reservas y Recursos Contingentes, presentado por la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH) con corte a 31 de diciembre de 2022, las reservas de hidrocarburos probadas muestran los siguientes resultados: (https://www.anh. gov.co/es/noticias/informe-de-recursos-y-reservas- con-corte-diciembre-de-2022-insumo-para- la-transici%C3%B3n-energ%C3%A9tica-justa- en-colombia/).

• Petróleo: 2.074 millones de barriles, con una producción de 275 millones de barriles, lo que determina una relación reservas probadas/ producción (R/P) de 7.5 años.

• Gas: 2.82 terapiés cúbicos (Tpc), con una producción de 0.39 terapiés cúbicos, lo que determina una relación reservas probadas/ producción (R/P) de 7.2 años. Estas cifras muestran un panorama preocupante para el país en términos de seguridad energética y los efectos que conllevaría en la parte fiscal, en la dinámica exportadora y en la descentralización fiscal, a través de las regalías, uno de sus principales instrumentos, si se perdiera esa soberanía energética. Allí es importante articular los resultados señalados en los apartados anteriores.

• El recaudo de regalías por hidrocarburos en el año 2022 fue de $10.7 billones y el promedio de los últimos 13 años fue $6.6 billones. El total del presupuesto de regalías por hidrocarburos asignado desde la creación del SGR ascendió a la suma de $65.3 billones, lo que representa el 80 % del presupuesto total; y el presupuesto del bienio 2021-2022 alcanzó la suma de $12.3 billones.

En estas circunstancias, los entes territoriales dejarían de recibir los recursos de las regalías provenientes de la exploración y producción de petróleo y gas que representa el 80 % del total de las regalías y que al 2022 alcanzó la suma de $10.7 billones. Este resultado contrasta con el modelo descentralista y de autonomía territorial definido por la Constitución Política de 1991 y por los aspectos económicos de la descentralización desarrollados en la literatura del federalismo fiscal respecto a la eficiencia en la asignación de recursos, afectando la dinámica alcanzada por el proceso de descentralización fiscal del país desde la década de los noventa.

❯❯ El aporte fiscal de la cadena de hidrocarburos en la etapa de exploración y producción en el año 2021 alcanzó la cifra de $15.5 billones. El total del aporte de la cadena de hidrocarburos incluyendo la refinación y distribución mayorista y minorista de combustibles, aportes fiscales de otros segmentos de la cadena y los dividendos de Ecopetrol al Estado se situó en $36 billones al cierre de ese mismo año.

Asimismo, se estaría afectando el desarrollo social de los entes territoriales, por cuanto dejarían de recibir importantes recursos para financiar los proyectos de inversión, reducir los indicadores de mortalidad infantil y alcanzar las coberturas básica de salud, educación, agua potable y alcantarillado, entre otros. De esta manera, la inversión en los territorios, principalmente en los municipios de sexta, quinta y cuarta categoría, quedaría circunscrita únicamente al giro de los recursos del Sistema General de Participaciones (SGP).

• El aporte fiscal de la cadena de hidrocarburos en la etapa de exploración y producción en el año 2021 alcanzó la cifra de $15.5 billones. El total del aporte de la cadena de hidrocarburos incluyendo la refinación y distribución mayorista y minorista de combustibles, aportes fiscales de otros segmentos de la cadena y los dividendos de Ecopetrol al Estado se situó en $36 billones al cierre de ese mismo año. Tomando en cuenta, solamente el aporte fiscal de la cadena de hidrocarburos en la etapa de exploración y producción más los dividendos de Ecopetrol al Estado, lo que constituye la renta petrolera, sumaría $31.8 Billones para el 2021.

El Gobierno Nacional dejaría de recibir el aporte fiscal de la cadena de hidrocarburos en la etapa de exploración y producción que al año 2021 sumaba $15.5 billones y vería disminuido significativamente los recursos provenientes de los dividendos de Ecopetrol al Estado que en la misma fecha alcanzó la suma de $16.3 billones. Del total de las exportaciones del país, el sector petrolero representó en promedio el 40 % durante el periodo 2012-2022. Para el año 2022 las exportaciones de petróleo alcanzaron la suma de US$18.724 millones, con el agravante de que no existe un producto ó una suma de productos que puedan reemplazar esos recursos en el mediano plazo.

• El promedio alcanzado por las divisas provenientes del turismo durante el periodo 2015-2022 se situó en US$5.343 millones. Mientras que para el año 2022 alcanzó una cifra máxima de US$7.321 millones. Estos recursos representan el 39 % de las exportaciones de petróleo, lo que implica que la dinámica del sector y las políticas públicas dirigidas a fomentar el turismo deberían incrementar estos recursos en un período de ocho años en más del 155 %. Con un agravante, que de llegar a conseguirlo, estas divisas se irían a pagar las importaciones de petróleo y gas, que ya no está produciendo el país.

❯❯ Se puede concluir que de no suscribirse nuevos contratos de exploración, la seguridad energética de Colombia se encuentra amenazada. Con las reservas ya agotadas en 2030, a partir de 2031 el país debe comenzar a importar petróleo y gas para abastecer la demanda interna.

Así entonces, se puede concluir que de no suscribirse nuevos contratos de exploración, la seguridad energética de Colombia se encuentra amenazada. Con las reservas ya agotadas en 2030, a partir de 2031 el país debe comenzar a importar petróleo y gas para abastecer la demanda interna. Estas importaciones deben ser pagadas con las divisas que generarían los productos de nuestra oferta exportable. EC

Referencias Bibliográficas

• Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH). Datos y Estadísticas. https://www.anh.gov.co/es/operaciones-y-regal%C3%ADas/datos-y-estadisticas/

• Agencia Nacional de Hidrocarburos - ANH (2023, 24 de mayo). Informe de Reservas y Recursos Contingentes de Hidrocarburos. Corte 31 de diciembre de 2022. https://www.anh.gov.co/es/noticias/informe-de-recursos-y-reservas -con-corte-diciembre-de-2022-insumo-para-la-transici%C3%B3n-energ%C3%A9tica-justa-en-colombia/.

• Asociación Colombiana de Agencias de Viajes y Turismo – ANATO. Estadísticas. TRM Ingresos de divisas turismo. https://anato.org/compendio-estadistico/.

• Asociación de Colombiana de Petróleo y Gas (ACP). Informe Económico: Aporte Fiscal de la Cadena de Hidrocarburos en Colombia”. Diciembre 2021. https://acp.com.co/web2017/es/publicaciones-e-informes/economicos.

• Corte Constitucional. Sent.C-800, ago.20/2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Sent. C- 317, mayo 3 de 2012. M.P: María Victoria Sáchica.

• Departamento Nacional de Estadística –DANE-. Estadísticas por tema. Comercio Internacional. https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/comercio-internacional/exportaciones

• Ley 1530 de 2012. (17 de mayo de 2012). Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Bogotá D.C: Imprenta Nacional.

• Ley 2056 de 2020. (30 de septiembre de 2020). Por la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías. Bogotá, Colombia: Imprenta Nacional.

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