La descentralización política y administrativa del país y el sistema tributario territorial son fundamentales para la construcción de estado, el desarrollo institucional, la cohesión social y, en general, el progreso del País. Por estas razones, por medio de la Ley 1943 de 2018, se creó la Comisión de Estudio del Sistema Tributario Territorial “con el objeto de proponer una reforma orientada a hacer el sistema tributario territorial más eficiente, reactivar la economía de las regiones, y combatir la evasión y la elusión fiscal”¹.

En este artículo resumo algunos mensajes centrales del informe de la Comisión. En primer lugar, la evidencia sugiere que la participación de los recursos propios en los ingresos de los gobiernos territoriales está positivamente relacionada con el desarrollo institucional y negativamente con la corrupción (Cortés y Vargas, 2102 y Álvarez, et al, 2019).

En este sentido, la primera recomendación es tomar medidas conducentes al aumento del recaudo municipal. En segundo lugar, hay una serie de impuestos territoriales ineficientes que se deben modificar o eliminar. En tercer lugar, es necesario fortalecer la labor de los departamentos. En cuarto lugar, se requiere invertir en el mejoramiento de la administración tributaria, pues esto permitiría aumentar el recaudo y facilitar la vida de contribuyentes y administraciones locales.

Principal esfuerzo en el predial
El Impuesto Predial Unificado es efectivo y eficiente. Los gobiernos locales deben recaudar ingresos sobre factores inmóviles para evitar la relocalización y la imposición del tributo sobre residentes de otras regiones. La tierra es un ejemplo por excelencia de esta condición.

Asimismo, el valor de los predios depende de la provisión de bienes públicos locales, así como la de los beneficios pecuniarios y no pecuniarios derivados de la propiedad (Oates & Fischel, 2016). El predial es un tributo transparente, pues los contribuyentes entienden que se cobra con base en el valor de la propiedad inmueble e interpretan la tarifa aplicada como un reflejo del costo de los bienes públicos de la región.

De esta manera, el impuesto sirve como señal al electorado acerca de la gestión del gobierno local (Youngman, 2016). Por tanto, en un contexto dinámico, el impuesto afecta y es afectado por la legitimidad y confianza en las instituciones: el gobierno de una localidad con poca provisión de bienes públicos debe convencer a los ciudadanos que el pago del predial conllevará a un aumento en la provisión de los mismos.

La naturaleza de la base gravable permite que los ingresos por este tributo sean estables, incluso en períodos de fluctuaciones económicas significativas (Bonet, Muñoz, & Pineda Mannheim, 2014). Esto les permite a las regiones financiar proyectos a mediano y largo plazos, además de facilitarles el acceso a mecanismos de financiación.

A pesar de ser una fuente significativa de recursos propios, el recaudo del predial seguramente es muy inferior a su potencial. El principal obstáculo radica en la actualización del catastro sobre el que se calculan los avalúos. Según el Departamento Nacional de Planeación, a enero de 2020, solo el 2,3 % del territorio nacional (49 municipios) tenía catastros actualizados en el último quinquenio, que es el máximo período estipulado por la ley.

La desactualización lleva a subvalorar los inmuebles existentes e implica un retraso en la incorporación de nuevos predios a la base tributaria (Sánchez & España, 2014).

Necesario modificar el ICA
La principal crítica al ICA está relacionada con los problemas de territorialidad que genera. La naturaleza del impuesto señala que cada actividad realizada por los sujetos pasivos se debe pagar en la jurisdicción municipal; este concepto de tributación empresarial surgió inicialmente en la Ley 97 de 1913, cuando la operación de las firmas era esencialmente local. Ahora, cuando un mismo agente realiza la misma actividad económica en diferentes municipios, o tiene distintos eslabones de su cadena de valor en otras jurisdicciones, tiene la obligación de tributar en todos los municipios, pues el hecho imponible para cada caso es distinto (Parra, 2004).

Esta situación, aunada con la heterogeneidad en calendarios tributarios, formularios y requisitos exigidos para el pago, representa un alto costo de cumplimiento para las firmas. Incluso, al examinar únicamente el caso de Bogotá, se encuentra que el ICA consume el 55 % de los recursos – tiempo y dinero– de cumplimiento de las empresas (Banco Mundial, 2016).

Adicionalmente existe evidencia de la regresividad del impuesto de industria y comercio. De acuerdo con simulaciones realizadas por Núñez (2005), al duplicar el impuesto de ICA, el cambio en el consumo es mayor para los deciles 1 y 2 que los deciles 9 y 10 de la distribución del ingreso. Esto puede estar asociado con la definición de la base gravable, pues los impuestos que se cobran sobre ingresos brutos tienen efectos muy diferentes entre sectores y entre firmas, lo que redunda en que los impuestos como proporción de las utilidades varíen de manera significativa.

Eliminar las estampillas
Entre los impuestos antitécnicos, tal vez, el más común es la estampilla. En primer lugar, los concejos y las asambleas han hecho uso de este tributo para una gran cantidad de fines y con especificaciones muy diversas. En segundo lugar, este tributo es ineficiente, pues encarece la contratación pública y no genera recursos adicionales para inversión (Sánchez, 2016). Cuando una entidad territorial financia contratos con recursos propios, lo único que hace es transferir dinero de una cuenta a otra, sin generar ningún tipo de beneficio y sí complejiza el proceso contractual.

Impuestos departamentales
En cuanto a los impuestos departamentales, los que más aportan al recaudo son los pigouvianos. En efecto, el consumo de tabaco y alcohol genera externalidades negativas y, en la medida en que está relacionado con enfermedades de diversa índole, encarece la prestación de servicios de salud. Fortalecer este impuesto, así como introducir otros tributos que puedan tener efectos favorables sobre la salud pública, será fundamental en el corto y mediano plazos, dado que los entes territoriales enfrentan presiones de gasto significativas en este rubro.

Administración tributaria
Una administración tributaria con información oportuna y suficiente puede implementar estrategias de seguimiento de bajo costo que disminuyen la probabilidad de evasión. Un ejemplo de ello fue un experimento en Ciudad de México, en la que enviar una carta detallando las sanciones a los contribuyentes en mora triplicaba la probabilidad de pago oportuno (Brockmeyer, Estefan, Ramírez, & Suárez Serrato, 2021).

La administración tributaria es una actividad que se beneficia de las economías de escala, pues permiten mayor inversión en sistemas de información y mantenimiento de bases de datos, y tienen una mayor capacidad de atracción y retención de talento humano especializado.

Corto y mediano plazos
En el corto plazo se debe promover la administración tributaria por colaboración. Esto les permite a los gobiernos locales con mayor capacidad acompañar y asistir a los entes territoriales más pequeños, ayudándoles a generar ganancias en eficiencia que ayudarían a liberar recursos disponibles.

En el mediano plazo se pueden buscar inversiones para implementar sistemas de preliquidación aplicables a un grupo de municipios con características similares, y para fortalecer los canales no presenciales de declaración y liquidación, particularmente, para los grandes contribuyentes. Esto disminuiría los costos de transacción para empresas con operaciones en gran parte de los municipios y para individuos que tengan propiedades en más de uno.

En el mediano y largo plazos, dos mejoras institucionales pueden ayudar a fortalecer las administraciones tributarias locales. En primer lugar, se puede centralizar toda la información tributaria relevante para las autoridades nacionales y locales en un solo agente. A este sistema debe tener acceso parcial cada uno de los entes territoriales y acceso pleno la DIAN. Esto evitaría que diferentes entes soliciten la misma información y fortalecería la lucha antievasión.

En segundo lugar debe haber un estatuto tributario territorial, independiente del estatuto tributario nacional que unifique la definición de hechos generadores, sujetos pasivos, sujetos activos y bases gravables para los impuestos, manteniendo la competencia de los concejos en materia de definición de tarifas. La realización de este estatuto mejoraría el flujo de información y facilitaría el cumplimiento por parte de los contribuyentes y la autoridad tributaria.

También es esencial introducir reformas estructurales a los impuestos territoriales. El carácter y la diversidad de impuestos hace que la administración tributaria sea compleja y los costos de transacción altos. En este orden de ideas es deseable reducir el número de impuestos y, sobre todo, eliminar impuestos antitécnicos.

Es necesario replantear, además, los impuestos locales a la actividad económica. A pesar de que el ICA es la principal fuente de ingresos tributarios para los municipios, su definición localizada no responde a las características de la actividad empresarial moderna y genera problemas de territorialidad.

Adicionalmente existen una serie de impuestos menores que buscan gravar las mismas externalidades de la actividad económica que estarían capturadas en el ICA. En el largo plazo, los municipios deben adaptar los impuestos a la actividad económica para que capturen negocios que operan en varias jurisdicciones, e incluso los que no tienen un establecimiento físico sino que funcionan a través de medios digitales. Una alternativa en este sentido es una sobretasa local al IVA o un impuesto al consumo local.

¹El informe completo está disponible en formato digital https://economia.uniandes.edu.co/cede/comision-de-estudiodel-sistema-tributario-territorial¹

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