Una de las problemáticas que cobra mayor vigencia en la estructura del sistema tributario colombiano pasa por la necesaria reformulación que demandan los instrumentos e instituciones que configuran el sistema fiscal en el ámbito local, en el que los ingresos tributarios revisten una especial importancia, dado que en el marco de los recursos con los que se cuenta para hacer efectivo el proceso de descentralización, las prestaciones patrimoniales de carácter público se erigen como un instrumento ideal de financiación.

Sobre el particular, es oportuno señalar que luego de 30 años de vigencia de la carta política, a nuestro juicio el balance es poco afortunado, toda vez que antes de advertir una evolución que redunde en un mayor grado de recursos y de autonomía en su gestión, lo que se aprecia es una suerte de recentralización de nuestro sistema fiscal, al punto de que la política tributaria no ha asumido con responsabilidad la modificación que exige el sistema.

Esta circunstancia, aunada a los criterios a partir de los cuales se financia el gasto público local, ya sea a través del sistema general de participaciones, operaciones de crédito público y de ingresos patrimoniales (como es el caso de las regalías), no ha evidenciado un crecimiento en recursos para suplir las competencias que deben ser asumidas por las entidades territoriales, al punto de que hoy es común apreciar cómo proliferan leyes que asignan competencias sin conceder las fuentes de financiación, lo que afecta la percepción ciudadana en torno de las expectativas que en el marco del Estado Social de Derecho está llamado a cumplir la política pública.

Sistema normativo

Cuando en el ámbito local se estudia el sistema normativo tributario encontramos que buena parte de los tributos cedidos o propios, en el ámbito territorial, tienen su fundamento en leyes vetustas que en nada se compadecen con la realidad económica actual. En este sentido, nos encontramos ante una legislación anquilosada y, de otra parte, incompleta, dado que la mayoría de los vacíos de la misma –en una abierta vulneración del principio de reserva de ley tributaria– se encuentran en actos administrativos (ordenanzas o acuerdos), que si bien pueden tener un fundamento democrático al adquirir su origen en las asambleas y concejos, enfrentan serios cuestionamientos cuando se analiza el otro basamento sobre el que se erige el principio de reserva de ley, como lo es la unidad del sistema normativo, por ser Colombia un estado unitario que supedita el ejercicio del poder tributario local a los dictados de la ley.

Y esta es, precisamente, una de las problemáticas que más se advierten cuando se trata de la interpretación y aplicación de los tributos, toda vez que la estructura de los mismos puede variar de un municipio a otro, como ocurre con el alumbrado público, uno de los tributos que más litigios ha generado, según se evidencia en la jurisprudencia del Consejo de Estado.

Estas controversias, en buena parte, se fundamentan en la naturaleza de la prestación patrimonial (impuesto, tasa o contribución), así como en la definición de elementos esenciales como la sujeción pasiva (el obligado tributario), y el hecho generador entendido como el aspecto material que da lugar al nacimiento de la relación jurídica tributaria.

La situación que se presenta en el tributo en comento, se da también en otros impuestos o en otras figuras, cuyo encuadramiento en la dogmática es más que débil, como sucede en el caso de las estampillas y otras prestaciones que configuran el sistema.

Es absolutamente necesario crear un procedimiento especial para la gestión de los tributos territoriales con dinámicas que obedezcan a la naturaleza de los tributos gestionados por las mismas y al recurso humano con el que se cuenta en la realidad. Este proceso se debe mejorar sustancialmente con criterios de meritocracia y de esta forma fortalecer el fisco territorial, dado que, como bien se ha advertido, un sistema tributario está definido por su administración tributaria.

Reflexiones en torno de las recomendaciones de la comisión de expertos

• Impuesto de Industria y Comercio: luego del análisis del informe de la Comisión, una de las recomendaciones es la modificación del ICA (la que compartimos) teniendo en cuenta, en primera instancia, que una de las problemáticas asociadas al mismo, pasa precisamente por el aspecto espacial relativo al ejercicio del poder tributario cuando confluyen varias jurisdicciones.

Este es el caso de un actor cuya sede fabril está en un municipio y su comercialización se da en otro. Esta situación ha generado, en algunos casos, fenómenos de doble imposición y una suerte de conflicto entre las haciendas locales, máxime por la irrupción de la economía digital que constituye un factor de primer orden hoy, así como también en lo relativo a la gestión del impuesto con la unificación de los formularios de retención y autorretención, aspectos que no han sido desarrollados de manera afortunada y que merecen una especial atención.

Asimismo, la no deducibilidad del impuesto sobre la renta es una política que puede generar unos recursos importantes que compartimos y cuyo impacto económico es notable, como se aprecia al ser uno de los elementos medulares de la reciente ley de inversión social.

Sin embargo, la Comisión también plantea, en relación con el ICA, una propuesta en el sentido de sustituirlo por un impuesto municipal de renta, una sobretasa territorial de IVA o un impuesto al consumo local, dada la dificultad que este impuesto reviste en términos del aspecto espacial (como lo hemos señalado), y en lo relativo a la capacidad económica, al tomarse como referencia los ingresos brutos.

Sobre el particular, no nos parece afortunada la recomendación de la Comisión por su dificultad técnica, dado que el Impuesto de Renta es un impuesto de orden nacional y duplicarlo a nivel municipal sería prácticamente una doble imposición, comentario que también aplica para el IVA.

En este sentido, se podría pensar en propuestas más audaces que en el derecho comparado han demostrado su efectividad, como lo es la cesión de un porcentaje del impuesto de renta en personas naturales, impuesto al consumo o, incluso, gravamen a los movimientos financieros, tributos que pueden ser cedidos en un 50 % bajo un criterio de libre destinación y así simplificar el sistema sin tener necesidad de crear más tributos.

Ahora bien, lo que se les ceda a los municipios o incluso eventualmente a los departamentos se puede compensar

con una modificación legal que deje en cabeza de la nación los tributos al vicio cuya política pública en salud va en contradicción con la tributaria, dado que mientras se estimula, solapadamente, el consumo, por otra parte se advierte de la afectación que los mismos pueden tener en la salud de las personas, por lo que quedaría en el gobierno la evaluación de cómo implementar las citadas políticas.

• Impuesto predial: en relación con el IPU (impuesto predial unificado) la comisión propone, en primera instancia, una actualización del catastro, aspecto fundamental en cualquier proyecto de mejoramiento del sistema, pues los criterios que permean el mismo no obedecen a la capacidad económica de quien ejerce el derecho de propiedad o posesión sobre los bienes.

En este sentido, la aplicación de un catastro multipropósito y la actualización de la base imponible en los predios que no se han actualizado con un horizonte anual, puede permitir acercarse con mayor exactitud a la evolución que en el mercado tienen los bienes y que en muchas ocasiones por acciones urbanísticas sufren una transformación en su valoración que no es de menor calado y que implica que este impuesto se ajuste con otros como valorización y la participación es plusvalía. Para esto no se debe perder de vista que el ejercicio del derecho de propiedad se proyecta no solo en el IPU, sino también en tributos como los ya señalados y en otros de carácter nacional, como el impuesto al patrimonio e indirectamente el de renta.

En esta medida, la definición de tarifas que respondan al principio de progresividad mejoraría sustancialmente los basamentos a partir de los cuales se configura el tributo. Asimismo, el hecho de vincular en la sujeción pasiva otros obligados tributarios, como es el caso de aquellos contratos donde se ejerce el derecho de manera distinta, como los patrimonios autónomos y otros vehículos contractuales permite una modernización del tributo acorde con los baremos vigentes en la actualidad.

Esta situación, que aunada a desestimular la pereza fiscal, a través de una compensación por mayor recaudo desde las transferencias, puede contribuir a sentar unas mejores bases de una prestación patrimonial que es quizá la más importante para los municipios y distritos, atendiendo también a los niveles de informalidad de la tierra que se advierten en Colombia.

Tributos departamentales

Como ya tuvimos la oportunidad de señalarlo en otro aparte de estas reflexiones, uno de los puntos sobre los que cabe una reflexión en la hacienda local es la excesiva dependencia que en el ámbito de los departamentos se tiene respecto de los tributos al vicio, toda vez que, como bien sabemos, los hábitos de consumo que afectan la salud deberían ser gravados con tarifas mucho más altas que las actuales y articularse con la política pública de salud que coadyuva por desincentivar el consumo de licores y cigarrillos, por citar un ejemplo, dado que hoy el esquema está diseñado de una manera en que se invita al consumo (para obtener recaudo) y, por otra, se advierte de los riesgos de salud, problemática que, insistimos, se debe abordar desde la perspectiva nacional.

Es por esto, y en línea con lo planteado respecto de una reformulación del esquema, estos tributos hoy cedidos a los departamentos se pueden cambiar por otros, como los ya señalados en renta en personas naturales, impuesto nacional al consumo y gravamen a movimientos financieros en un porcentaje que no vaya a ir en desmedro del recaudo actual que perciben los departamentos por las rentas al vicio.

De la mano de esta política, es necesario ser más audaces e incorporar al sistema el impuesto a las bebidas azucaradas, dada la afectación que en términos de obesidad y patologías como la diabetes tiene el consumo de las mismas. Este impuesto, que ya se cobra en otros países, no solo tiene un potencial recaudatorio muy importante, sino también puede contribuir a mejorar los hábitos saludables en la sociedad.

Ahora bien, la problemática de este impuesto pasa por enfrentar a un lobby que ya se ha hecho sentir en los intentos que la política tributaria tuvo de incorporarlos al sistema, como sucedió con la Ley 1819 de 2016 y la reciente Ley de Inversión Social, en las que esta situación fue más que evidente y dejó entrever el manejo que desafortunadamente en el Congreso se da a este tipo de debates, cuya discusión debería estar permeada por un nivel técnico y no por los intereses de los mayores conglomerados empresariales de sectores que como el referido, no cumplen con el principio de solidaridad que afincado en la capacidad económica demandan las sociedades democráticas.

En este orden de ideas, se aplauden las recomendaciones de la comisión en el sentido de eliminar gradualmente las estampillas que no tienen un soporte teórico como prestación patrimonial de carácter público y terminan repercutiendo en los procesos de contratación, en los que se evidencia el hecho de que lo que el Estado percibe por un bolsillo lo pierde por la otra vía, ejecución del gasto.

En este contexto, y partiendo de la premisa del carácter loable que perciben las diferentes estampillas en Colombia, es recomendable su sustitución por otro tipo de rentas, como puede ser el de los llamados tributos verdes y otros como los precios públicos que solventen la financiación de sectores que hoy se ven favorecidas por las estampillas.

Todo lo manifestado se debe tener presente al formular las recomendaciones que sobre el uso de combustibles fósiles hace la comisión y, en particular, en tributos como la sobretasa a la gasolina, al ACPM, el Impuesto de vehículos en los que el hecho generador debe vincular el componente de la contaminación y otros factores como la distancia recorrida y el uso de infraestructuras.

Lo ostentado se puede atar a la configuración de nuevas categorías que respondan a las dinámicas de sostenibilidad ambiental que se imponen en el mundo y a los compromisos internacionales que sobre el particular nuestro país ha venido asumiendo en el ámbito internacional, aspectos que ayudarían a una modernización del sistema y a un mejoramiento de la descentralización fiscal del país.

Así las cosas, si bien el camino es difícil por las reformas que se deben adelantar, es absolutamente necesario si queremos modernizar las haciendas locales y así cumplir con las expectativas que frente a los derechos tienen los ciudadanos en un país con un alto índice de desigualdad, en el que los tributos deben ser un elemento fundacional para la redistribución.

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