EN ESTE ANÁLISIS, realizado por la Dirección de Estudios Sectoriales (DES) de la Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras, se concluye que los efectos observados de la compensación de IVA, tanto en la distribución de ingresos como en las tasas de incidencia de pobreza y de pobreza extrema, si bien, en términos de eficacia, fueron positivos a la luz de los indicadores utilizados en el estudio, tuvieron un alcance limitado frente a las pretensiones de política pública que antecedieron la implementación de este programa de transferencias de ingresos monetarios.

Tal situación se evidenció en tres aspectos principales: i) Fallas en el proceso de focalización al identificar beneficiarios que no cumplen los criterios de elegibilidad. ii) Baja cobertura frente al planteamiento inicial de la política pública y iii) Falencias en el pago de la compensación, lo que implicó que, en cada ciclo cerca del 10 % de los beneficiarios no cobraran.

Las principales conclusiones de este estudio se resumen así:

- Los efectos de la compensación de IVA tanto en la distribución de ingresos de los hogares como en las tasas de incidencia de pobreza y de pobreza extrema son positivos, pero se advierte un avance muy modesto frente al agregado de población pobre y pobre extrema.

- También se evidenció que, aunque el programa logra efectos positivos sobre la pobreza, su operación tiene algunas fallas en el proceso de focalización y dispersión de la transferencia. En promedio un 10 % de los dos millones de beneficiarios no cobraron dicho pago, lo cual afectó a su vez la ejecución del programa.

- El estudio también permitió comprobar que Colombia es el único país de América Latina que optó por un programa bajo la figura de compensación del IVA, el cual no favorece la formalización de la economía, la bancarización y el control de la evasión.

- Adicionalmente, el análisis revela que las limitaciones que tiene el mecanismo de compensación son un desafío para el Departamento de la Prosperidad Social, DPS, como administrador y gestor, de tal forma que este programa pueda logar mayor impacto en mitigar la pobreza e indirectamente contribuir al logro de los principios de progresividad y equidad del Sistema Tributario Colombiano.

- Finalmente, según la CGR, el Programa de Compensación del IVA tiene potencial para mejorar la situación de los hogares más vulnerables, pero se requiere integrarlo con los cambios estructurales de este impuesto, y transformarlo de tal manera que se opte por la figura de devolución.

Contexto

El Impuesto al Valor Agregado (IVA), también conocido como impuesto sobre las ventas, es uno de los que mayor potencial recaudatorio tiene, además de ser relativamente fácil de aplicar y cobrar. Sin embargo, es un impuesto de carácter regresivo; es decir, que recae proporcionalmente más sobre el ingreso de los hogares pobres.

Con el propósito de mitigar esta regresividad y favorecer la equidad del sistema tributario, en 2019, a través de la Ley 2010 del mismo año, se creó el mecanismo de Compensación del IVA a favor de la población más vulnerable. La compensación corresponde a una suma fija, definida de acuerdo con el IVA que en promedio pagan los hogares de menores ingresos, fijada en 2,1065 Unidad de Valor Tributario (UVT).

El Programa de Compensación del IVA se financió a través del Presupuesto General de la Nación (PGN), con una asignación total de $3,34 billones para el período 2020-2023.

La compensación entregada en 2021 y 2022 condujo a una mejora del índice de Gini cercana a 0,0020; en el escenario más favorable analizado, la tasa de incidencia de pobreza disminuyó 0,20 puntos porcentuales, con 100.000 personas superando el umbral de pobreza. En cuanto a la tasa de incidencia de pobreza extrema, ésta se reduce en 0,56 puntos porcentuales, con 280.000 personas superando el umbral.

La CGR evaluó también un escenario restringido en el cual no se toman en cuenta los registros cuya categorización de ingresos no coincide entre la clasificación SISBEN y la estadística del DANE. Como esta exclusión abarca más de un millón de beneficiarios, los efectos sobre las tasas de pobreza son muy inferiores.

El desempeño efectivo del programa se encuentra entre los dos escenarios descritos. El primero de ellos tiene un sesgo en extremo optimista porque asume que el millón de beneficiarios antes mencionado es focalizado de manera perfecta, es decir en orden estricto según su nivel de ingresos; a su turno, el segundo escenario tiene un sesgo adverso en razón a que ese millón de hogares no se incluye en la modelación.

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