Los impactos económicos y sociales de la Covid-19 en Colombia se traducen en situaciones preocupantes como la caída en el crecimiento económico en 6,8 % en 2020¹, la pérdida en el avance de más de una década sobre la reducción de la pobreza monetaria², 42,5% de la población, la destrucción de más de 2,4 millones de empleos³, regresando a niveles del 2010, donde 9,2 millones de colombianos estaban ocupados.

Estas circunstancias han originado que los analistas económicos planteen la necesidad de tener alternativas para aumentar el ingreso público, con destino al establecimiento de un sistema de Renta Básica⁴, mediante el cual el

Estado les garantice un ingreso a los ciudadanos para acceder a una canasta de bienes mínima para subsistir. El Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios⁵ se publica en un momento en que el país se pregunta cómo financiar la recuperación económica y sostener los programas sociales en el mediano y largo plazos.

Un nivel de endeudamiento alto del sector público que, al cierre de 2020, según los registros de la Contraloría General de la República (CGR) alcanzó los 736,41 billones de pesos (73,4 % del PIB⁶); un aparente endurecimiento de la austeridad del gasto público; la necesidad de utilizar la inversión pública como motor para recuperar niveles de empleo, sin desconocer que el 47,7 % de la economía es informal⁷ y no aporta al recaudo tributario y la imperiosa recuperación de la senda de inversión extranjera conducen al replanteamiento de reformas tributarias estructurales y no marginales, no limitadas a la coyuntura de la pandemia, sino que dirija al país hacia un sistema tributario más sencillo, sin distorsiones en los impuestos corporativos no basados en las ganancias o utilidades⁸, con un menor nivel de beneficios tributarios, que redunde en un sistema más simple y equitativo, con menores tarifas corporativas y una base más amplia, como es el estándar de la OCDE⁹.

En la actual coyuntura resulta oportuno cuestionarse qué beneficios tributarios¹⁰ son eficaces, cuáles, según la evidencia, han y no han dado resultado bajo un análisis de costo beneficio; si es adecuado mantener y fomentar un esquema de rentas exentas, descuentos tributarios, tarifas reducidas en regímenes especiales y beneficios sectoriales que distorsionan el sistema tributario.

El nivel de rentas exentas en el impuesto de renta de las personas jurídicas llegó en 2019 a cerca de 3.000 millones de dólares¹¹, algunas de estas medidas buscan hacer menos gravosa la carga tributaria corporativa en el país; según estimaciones de la DIAN¹², para el 2019 un gran contribuyente en promedio, pagaría el 33,6 % de sus ingresos en impuestos (imporrenta, CREE y sobretasas), si se toman las tarifas nominales estatuidas.

Si no se le permitiere detraer (aplicar gastos tributarios) y le sumamos las tarifas aplicables por IVA, ICA, GMF, aranceles, impuesto predial, impuesto al patrimonio, alumbrado, timbre, entre otros, el mismo contribuyente pagaría en promedio el 54,6 %, lo que conduce a que más de la mitad de todos sus ingresos se irían en impuestos, dejando con esto, uno de los márgenes de tributación más altos del mundo.

El camino, un crecimiento del recaudo tributario vía recuperación de la economía, y, al mismo tiempo, avanzar en un sistema tributario más simple, eficiente y equitativo, con el replanteamiento de deducciones, descuentos y la ampliación de la base contributiva.

En el 2020, la CGR¹³ en un estudio sobre beneficios tributarios en renta de personas jurídicas, evidenció que “en su mayoría, no tienen la caracterización o parámetros necesarios para ser evaluados, en razón a que carecen de objetivos precisos y medibles, así como de un organismo responsable de la verificación de condiciones de acceso, monitoreo, seguimiento y evaluación”.

Igualmente encontró que “en términos de eficacia los beneficios no repercutieron de modo favorable ni pertinente en los objetivos de política pretendidos”. Coincidiendo con la comisión de expertos, los incentivos tributarios basados en beneficios se deben evitar, ya que globalmente se consideran una mala práctica; en Colombia no solo se conservan sino que se incrementan, a pesar de que la evidencia ya ha demostrado que no siempre generan impulso para los sectores a los que se destinan, aparte de que fomentan la inequidad en términos corporativos, especialmente cuando se aplican solamente a nuevos negocios, o cuando, en determinados casos, se otorgan por periodos fiscales extremadamente extensos, algunos hasta de 30 años.

Peter Drucker decía: “lo que no se mide, no se controla, y lo que no se controla, no se puede mejorar”. Qué mejor planteamiento sobre lo que se está presentando con los beneficios tributarios en el país. Como lo mencionan los expertos, Colombia no cuenta con un sistema de referencia o benchmark contra el que se pueda establecer la magnitud y el alcance de un beneficio tributario. Enfatiza la ausencia de un análisis distributivo y la evaluación de efectividad de las medidas en los sectores a los que se dirigen.

Tampoco se evidencia, por parte de la administración tributaria, un reporte independiente anual en materia de gastos tributarios que los enumere todos en operación dentro del sistema que identifique sus costos e implicaciones distributivas.

Se concluye, entonces, que no hay para el país cifras precisas sobre los beneficios, ni información detallada por tipo y, en consecuencia, una imprecisa cuantificación de sus costos fiscales.

En esa medida, los ajustes en las políticas tributarias deben propender por un crecimiento económico sostenible que se utilicen para corregir el gran nivel de distorsiones introducidas al sistema tributario. Así las cosas, algunas de estas recomendaciones presentadas por la Comisión de Expertos, están siendo objeto de estudio e implementación; unas incorporadas en la ley de inversión social¹⁴, valores incluidos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP 2021) y en los ingresos corrientes de la Nación, en el proyecto de ley del Presupuesto General de la Nación 2022, aprobado por el Congreso de la República el 19 de octubre de 2021.

En efecto, en el Apéndice 2: Gasto Tributario, del MFMP 2021, se detallan las mejoras metodológicas con orientaciones al respecto que permitirán a la DIAN incorporarlas en su reporte sobre gasto tributario y lograr un informe con las características implementadas por los países con las mejores prácticas.

En el caso del impuesto de renta de personas jurídicas, se destacan algunas mejoras concernientes a las tarifas diferenciales, además de la cuantificación existente de los gastos tributarios asociados a las exenciones, descuentos tributarios y la deducción por inversión en activos fijos a nivel de subsector económico y tipo de declarante.

Asimismo, se presenta el costo fiscal de las tarifas reducidas en el impuesto de renta de las personas jurídicas del régimen Zomac¹⁵, el régimen ZESE¹⁶, hoteles, editoriales, empresas estatales y comerciales del Estado y cultivos de tardío rendimiento. Necesario retroalimentarse de esa información y generar cambios legislativos de fondo.

De otra parte, el mensaje presidencial del 29 de julio de 2021 sobre el Presupuesto General de la Nación 2022 indica: “Una expansión del gasto público financiada con deuda no puede sostenerse de forma indefinida”, lo cual conlleva dirigirse al fortalecimiento de los ingresos corrientes.

Es así como, en el anexo “Detalle de la composición de ingresos PGN 2022”, del proyecto de ley de Presupuesto General de la Nación 2022, se estipuló un monto de 77,3 billones de pesos que se espera recaudar por concepto de impuesto de renta y complementarios, que corresponden a un 45,8 % de los ingresos corrientes de la Nación y a un 23,5 % del total de ingresos del Presupuesto Nacional, lo cual denota una diferencia de 9,6 billones de pesos como mayor valor estimado de recaudo por impuesto de renta, frente al proyecto de presupuesto de la vigencia anterior, es decir, un 14,15 % adicional al de 2021.

Bajo este contexto, el gran reto implica un serio Análisis de Impacto Normativo –ex post– sobre los gastos tributarios normativos permitidos; la disminución de tasas nominales impositivas al sector corporativo, buscando un sistema tributario más competitivo internacional similar al estándar de la OCDE; la ampliación de la base tributaria; la necesidad de evitar beneficios tributarios sectorizados que agudizan la complejidad del sistema y aplicar solo aquellos sobre los cuales se haya demostrado su eficiencia y eficacia, conforme con las finalidades para los cuales fueron previstos (decisiones basadas en evidencia) y, de esta manera, utilizar el sistema tributario como un mecanismo idóneo para aumentar la productividad económica, generar empleo y reducir desigualdad, la misma que nos tiene en una deshonrosa segunda posición mundial, con más de 21 millones de personas que viven en situación de pobreza¹⁷ . El reto es enorme, se requiere de la confluencia nacional para adelantar el debate político.

¹DANE, Cuentas nacionales, 1 de febrero 2021.
²DANE, Incidencia pobreza monetaria 42,5 %, actualización 29/04/2021.
³DANE, el país perdió 2,4 millones de puestos de trabajo por la pandemia –Gran Encuesta Integrada de Hogares, GEIH, junio – agosto 2021.
⁴About Basic Income (html). Red Global de Renta Básica. 21 de junio de 2008.
⁵Año 2021. OECD – DIAN – MINHACIENDA.
⁶CGR, Informe sobre la Situación de la Deuda Pública 2020.
⁷DANE, Gran Encuesta Integrada de Hogares, GEIH, junio – agosto 2021.
⁸Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios. OECD – DIAN – MINHACIENDA. Pág.101.
⁹Colombia tiene la tasa nominal de tributación corporativa más alta (32 %) de todos los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).
¹⁰Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios. OECD – DIAN – MINHACIENDA. Año 2021. “Los Gastos tributarios son disposiciones en la legislación tributaria que modifican la responsabilidad tributaria de grupos específicos de individuos o de negocios. Los beneficios tributarios son un subgrupo de Gastos Tributarios (GT) encaminados a incentivar ciertos tipos de comportamientos, tales como inversión, ahorro o empleo. Los gobiernos alrededor del mundo emplean los GT para lograr una amplia gama de objetivos de política. Estos GT pueden materializarse en exenciones, deducciones, descuentos, tarifas reducidas o diferimientos tributarios”.
¹¹Ibidem, Página 117.
¹²Ibidem, Página 118.
¹³“Beneficios Tributarios en el Impuesto de Renta para las Personas Jurídicas 2010 - 2018”, Diciembre 2019. Contraloría Delegada para la Gestión Pública e Instituciones Financieras – Dirección de Estudios Sectoriales. “La Contraloría General de la República (CGR) evaluó el grado de eficacia y eficiencia de los beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta contemplados en el sistema tributario para las personas jurídicas, los cuales son una herramienta de política utilizada principalmente para favorecer la inversión y la generación de empleo, que en la vigencia 2018 representaron un costo fiscal de $6.34 billones (0.7% del PIB)”.
¹⁴Ley 2155 de 14 de septiembre de 2021, “Por medio de la cual se expide la Ley de Inversión Social y se dictan otras disposiciones”.
¹⁵Zonas Más Afectadas por el Conflicto Armado.
¹⁶Zonas Económicas y Sociales Especiales.
¹⁷Banco Mundial. Informe “Hacia la construcción de una sociedad equitativa en Colombia” https://documents1.worldbank.org/curated/en/602591635220506529/pdf/Main-Report.pdf

RELACIONADOS