EN COLOMBIA, LAS TRANSFORMACIONES INSTITUCIONALES DE LAS PRIMERAS DÉCADAS DEL SIGLO XX se forjaron en un contexto de mayor vinculación de la economía al circuito internacional de capitales con el consecuente –y esperado– aumento de la deuda pública externa. La considerable disminución de ese flujo durante la Gran Depresión propició no solo la sustitución del régimen político conservador por la República Liberal, sino también un movimiento de recuperación de la economía que trajo aparejado el incremento de la deuda pública interna y de la privada, la defensa de la unidad de cuenta y el abandono del patrón oro, así como la adopción de medidas de carácter proteccionista como el control de cambios y la elevación del arancel, todo lo cual significó el desplome del mito del mercado autorregulador.

Esta modernización institucional de la economía colombiana ha sido asociada a las recomendaciones de la misión de expertos financieros liberada por el profesor Walter Kemmerer en sus dos asesorías (1923 y 1930), en las que se presentaron recomendaciones sobre diferentes tópicos y concluyeron en proyectos de ley tramitados en el Congreso de la República¹, entre ellos los de la creación de la Contraloría General y del Banco de la República –BR organizado bajo el régimen monetario del patrón oro–. Igualmente, en el acceso al flujo de capitales internacionales y al financiamiento externo las misiones lideradas por el profesor Walter Kemmerer jugaron un papel de primer orden².

Kemmerer era considerado par de reconocidos economistas como Irving Fischer, John R. Commons y Edwin Robert Seligman, había participado en la misión financiera de organización monetaria en Filipinas, en la reorganización financiera en México al final de la Revolución y en la creación del Banco Central de Guatemala³; y siendo profesor en Princeton publicó varios textos sobre asuntos monetarios. En ese momento, Kemmerer encarnaba “la sustitución de la hegemonía norteamericana a la hegemonía europea sobre los países latinoamericanos (…) y marca el momento de la génesis del pensamiento neoclásico norteamericano en los inicios del siglo XX” (Gómez, 2008, p. 12). Las implicaciones en el cambio institucional que generaba el desplazamiento de esa hegemonía económica en las solicitudes de crédito externo era conocida por los analistas colombianos del momento, quienes entendían que los capitalistas de Nueva York esperaban que los países fueran manejados como una compañía anónima según los procedimientos que aplicaban en los negocios particulares, que tuvieran la seguridad de que el gobierno prestamista estuviera libre de peligros de guerras y turbulencias y de que los dineros no se invertirían con fines de política interna sino en obras necesarias y provechosas (Lozano, 1922).

Las recomendaciones de Kemmerer en materia económica velaban por profundizar el mercado autorregulador, que ya tenía muchos promotores en el país. Como lo señala Gerardo Molina “eran muchos los que dentro del liberalismo decían con Antonio José Restrepo y Tomas O. Eastman que el libre cambio era la fórmula de salud para estos pueblos” (Molina, 1974, p. 246), corriente de pensamiento que se sintió fortalecida por el concepto de la primera misión Kemmerer y según la cual “todo en la situación económica de Colombia conduce a desear la mayor libertad posible en el comercio internacional. Colombia es rica en recursos naturales, pero pobre en capital para su desarrollo. Su futura prosperidad descansa sobre el progreso de esos recursos” (Molina, 1974, p. 246). Según ese diagnóstico, el país tendría como vocación la agricultura, la ganadería y la minería, pero siendo un país pobre la única manera de lograr el progreso sería obteniendo recursos externos.

TRANSFORMACIONES MONETARIAS
En todas las asesorías de Kemmerer sobresalió la idea de que la confianza en la moneda se establecía a partir del patrón oro, su concepción “mono metalista” era “favorable a ciertos principios de la Real Bills doctrine y obviamente defensor de la teoría cuantitativa de la moneda” (Kemmerer, Meisel, López & Ruiz, 1994, p. 145). Para Kemmerer los mecanismos automáticos del patrón-oro radicaban en el establecimiento estatal del contenido de oro de la moneda, la acuñación en las casas de moneda –sin cobro de señoreaje– de todo el oro que se le ofreciera y la atención de la autoridad monetaria a la relación entre el precio de mercado del oro y el volumen de la producción (Gómez, 2008, p. 227). El asesor norteamericano conocido en el mundo académico como el “doctor de las monedas” participó en los debates a propósito de las reformas del sistema monetario de Estados Unidos a partir de 1910. Tener experiencia en la Reserva Federal de ese país y considerar esa entidad como un punto de referencia le dieron el soporte para elaborar las recomendaciones de la organización del Banco de la República⁴.

Con la presentación de la Ley 45 de 1923, orgánica del Banco de la República, se revivieron algunas diferencias de concepción frente a la banca de emisión que había sido materia de discusión en el pasado. Uno de los principales temas objeto de críticas era la configuración de un banco de bancos, es decir, que hacía sus operaciones con los bancos accionistas y no con el público, de modo que la tasa de interés seguía elevada (Jiménez, 1927, p. 21). Otro punto en debate tenía que ver con la composición de la junta directiva en relación con la estructura del capital. En la estructura orgánica el gobierno tenía acciones tipo A que representaban el 50 % del capital total del BR, los bancos comerciales adquirieron acciones tipo B; bancos extranjeros acciones tipo C y el público acciones tipo D; sin embargo, la Junta Directiva quedó compuesta con nueve miembros: cuatro por los bancos comerciales nacionales, dos por la banca extranjera y tres por gobierno. Algunos políticos y analistas se preguntaban cómo era posible que el gobierno siendo socio mayoritario no tuviera más alta injerencia en la junta directiva.

El contexto en el cual se contrata la segunda misión está enmarcado por los efectos de la Gran Depresión en Colombia: caída de los precios cafeteros, aumento del déficit fiscal, cierre del crédito externo, desempleo y disminución de los niveles de precios⁵. Tradicionalmente la historiografía monetaria en Colombia diferencia dos periodos en la forma como la Junta Directiva del Banco de la República –JDBR– enfrentó la crisis durante la Gran Depresión: los años de la ortodoxia (1929-1931) y la política de la reactivación a partir de la moneda autorreferencial⁶. A pesar de los efectos económicos y sociales de la depresión y de conocer la obra de John M. Keynes, uno de los críticos del patrón oro7, Kemmerer continuó insistiendo en ese tipo de régimen monetario. De acuerdo con Antonio Hernández “en los tres años transcurridos entre principios de 1929 y finales de 1931 la lucha contra la recesión económica se intentó de acuerdo con los principios y las reglas que la ortodoxia instituida por Kemmerer en 1923 aconsejaba, lo que no fue suficiente para reactivar la economía y llevó al paulatino abandono de esos principios” (Hernández, 2004, p. 184). Según Carlos Lleras R. al mantener tercamente el patrón oro, Olaya Herrera “permitió que las reservas del Banco de la República cayeran vertiginosamente” (Lleras Restrepo, 1975, p. 34). En efecto, al comparar las reservas del BR entre el 30 de junio de 1927 cuando ascendía a $42.200.973 con las acumuladas en diciembre de 1931 que son del orden de $13.778.000.

Defender las reservas se constituyó en el punto nuclear de esa política contracíclica, que tuvo como resultado el avivamiento de los conflictos sociales ligados a la demanda por liquidez. En la medida en que el BR se convierte en rector de la política monetaria el acceso a la liquidez queda en relación directa con la influencia política de los deudores y los acreedores, así como a los intereses que tenga el Estado, por ejemplo, sobre la forma de cancelar la deuda pública y los sectores prioritarios en el momento de realizar los desembolsos: bancos, gremios o particulares, según su capacidad de negociación de las decisiones en la JDBR. Al BR se le responsabilizó de profundizar la crisis al aplicar medidas como el elevado encaje bancario, que se tradujo en la reducción de los medios de pago –parejo al descenso general de los niveles de precios–, el incremento en la tasa de descuento y las restricciones de los créditos por parte de los bancos. El BR es cuestionado por la prensa, por asociaciones gremiales y sectores políticos que exploran en el Congreso la posibilidad de modificar la naturaleza jurídica de la institución bancaria. Atenuar las críticas al BR explica la segunda visita de Kemmerer y la expedición de la Ley 82 de 1931 que cambia la composición de la Junta para darles cabida a los representantes de los gremios como la Federación de Cafeteros y las Cámaras de Comercio y formalizar la presencia del ministro de Hacienda. Además, de la transformación orgánica la Misión sugirió el cambio de algunas condiciones de operación bancaria: reducir el encaje mínimo legal del Banco en 10 puntos (pasa del 60 al 50 %), aumentar el límite legal de los préstamos al gobierno, otorgar mayores posibilidades al Banco para que intervenga en el mercado abierto y conferir la prerrogativa a los bancos privados para que depositen en el Banco hasta la totalidad del encaje legal. En esta visita también se hicieron algunos ajustes al funcionamiento de la Superintendencia Bancaria por medio de la expedición de la Ley 57 de 1931, que crea, como dependiente del gobierno, una sección bancaria.

RECOMENDACIONES EN EL CONTROL FISCAL
La primera Misión de Expertos Financieros (1923), además de los temas monetarios y financieros, tuvo a su cargo asuntos de orden fiscal como recomendar la forma como se debía realizar el presupuesto anual, la contabilidad y la fiscalización, proponer modificaciones a los impuestos derivados del timbre y del papel sellado y al impuesto a la renta, que había sido establecido por el ministro Esteban Jaramillo por medio de la expedición de la Ley 27 de 1918. El presidente, Pedro Nel Ospina, en su mensaje al Congreso Nacional en sus sesiones extraordinarias del 28 de mayo de 1923, resaltaba las labores realizadas por la Misión de Expertos Financieros y destacaba la solución que brindaban a la organización de “una contabilidad oficial sencilla, clara y efectivamente uniforme … cuya desatención representa en la labor administrativa un factor de

incertidumbre, de error de perturbación que solo quienes tienen que lidiar con los problemas prácticos de gobierno pueden apreciar exactamente” (Ospina, 1923). Con la Ley 36 de 1923 se separan las funciones de recaudo de impuesto y de pagos, en el Ministerio de Hacienda se crea una sección denominada Rentas Nacionales y con la Ley 68 del 25 de octubre de 1923 la Tesorería General de la República continúa con los pagos (Arévalo y Rodríguez, 2011).

Por medio de la Ley 42 de 1923 se reorganiza la contabilidad oficial y se establece el Departamento de la Contraloría⁸. En el diagnóstico realizado por los expertos de la Misión se resaltaba la imposibilidad de tener información confiable con los métodos utilizados para la teneduría de libros, por eso se le otorgaba al Contralor General la facultad de examinar cualquier entidad u oficina del gobierno para analizar el manejo de los negocios gubernamentales y hacer recomendaciones para su mejora. El Contralor General tendría competencia exclusiva en todos los asuntos referentes al examen, glosa y fenecimiento de cuentas de los funcionarios o empleados encargados de recibir, pagar y custodiar fondos o bienes de la nación, en lo relativo al examen y revisión de todas las deudas y reclamaciones, de cualquier naturaleza, a cargo o a favor de la República, derivados de la administración activa y pasiva del Tesoro Nacional, y en todos los asuntos relacionados con los métodos de contabilidad y con la manera de llevar las cuentas de la nación, la conservación de los comprobantes y el examen e inspección de los libros, registros y documentos referentes a estas cuentas. Con el funcionamiento de la fiscalización se buscaba no solo adelantar la modernización institucional sino dotar de transparencia al sistema fiscal, basando la estructura organizativa en un modelo que siguiera de cerca la experiencia de las grandes empresas.

Con la expedición de la Ley 43 de 1931 se materializa otra de las recomendaciones de la segunda misión de Kemmerer crear la División General de Rentas Nacionales en el Ministerio de Hacienda y Crédito con el ánimo de controlar las actuaciones de los administradores de hacienda y de sus subalternos⁹. A través del Decreto Ejecutivo 911 de mayo 23 de 1932, “Por el cual se reforman las leyes orgánicas de la contabilidad oficial de la Nación y del Departamento de Contraloría”, se determinó que el Departamento de Contraloría sería una oficina de contabilidad y de control fiscal y se fijó en dos años el período de Contralor, quien sería elegido por la Cámara de Representantes. Este cambio en las funciones de la CGR significaba que las auditorías seccionales dependientes de este órgano se remplazaban por auditorías fiscales que funcionarían en cada una de las administraciones de la Hacienda.

IMPACTO EN EL MEJORAMIENTO ESTADÍSTICO
Un campo que también había sido una preocupación de las autoridades nacionales, como bien lo señaló Lleras Restrepo en 1938 en su libro La estadística Nacional, su organización y sus problemas, fue mejorar la calidad de la estadística, que juega un papel destacado en la construcción del Estado nacional10. Al decir de Luis Vidales (1978) las recomendaciones de la Misión fueron un elemento de referencia para la modernización institucional de esta oficina. En la exposición de motivos de la Ley 42 de 1923 se afirmaba que “estadísticas exactas, comprensivas en su alcance, al día y bien presentadas, son una necesidad urgente para todo el país de progreso” y, por ello, el traslado de la Oficina de Estadística a la Contraloría”. Adicionalmente, con la creación del Banco de la República se avanzó en esta materia gracias a la publicación, desde noviembre de 1927, de la revista de esta institución bancaria.

Finalmente, se podría hacer alusión a que “el doctor monedas” gozó de popularidad en los países de la región, por cuanto sus asesorías se reflejaron en la modernización institucional, lo que les permitió acceder a flujo de capitales internacionales. Sin embargo, Kemmerer no logró figurar en la pléyade de economistas que pasaron al “panteón” de la disciplina en el área de la teoría monetaria. Su insistencia en mantener el patrón oro como pivote del mercado autorregulador en un contexto internacional en que la mayoría de los países lo abandonaron y se tomaron medidas para la autoprotección de la sociedad como la moneda autorreferencial, el control de cambios, la protección arancelaria, la moratoria de la deuda externa y la resolución del problema de las deudas privadas (decreto 280 de 1931), no le fueron favorables para convertirse en un pensador de referencia, aunque su obra tiene, indudablemente, un valor histórico.

1. Los proyectos presentados en la primera visita fueron discutidos por el Congreso en sesiones extraordinarias (Ospina, 1923): Ley 25 sobre estatuto orgánico del Banco de la República; Ley 45 sobre establecimientos bancarios y creación de la Superintendencia Bancaria; Ley 42 organiza la contabilidad nacional y crea la Contraloría General de la República (CGR); Ley 20 orgánica del papel sellado; Ley 34 sobre formación del presupuesto nacional; Ley 36 sobre administración y recaudo de rentas nacionales y Ley 31 que fija el número y la nomenclatura de los ministerios (Arrubla, 1983).
2. “Kemmerer contaba con el apoyo informal del gobierno y de los banqueros de su país para remodelar las instituciones andinas al estilo estadounidense, en consonancia con la política estadounidense de ‘la puerta abierta’ (Open Door Policy), adoptada entre 1920 y 1930 (Drake, 2013, p. 19). En efecto, durante este período se presentó un considerable endeudamiento, el saldo total de la deuda era, en 1926, de $66,4 millones, en 1927 de $137,7 millones, en 1928 de $230,2 millones y en el momento que se inicia la gran depresión el saldo llegó a la suma de $249,1 millones” (Echavarría, 1982, p. 116).
3. Kemmerer asesoró en materia financiera y bancaria, entre otros países, a Filipinas (1900-1906), México (1917), Guatemala (1919), Colombia (1923), Suráfrica (1924-1925), Chile (1925), Polonia (1926), Ecuador (1926-1927), Bolivia (1927), China (1929), Colombia (1923 y 1930), Perú (1931), Turquía (1934) y Liberia (1936) (Kemmerer, Meisel, López & Ruiz, 1994, p. 5). En cada país en que Kemmerer asesoró “la legislación les otorgó un trato preferencial a los banqueros urbanos, comerciantes e industriales” (Drake, 2013, p. 19).
4. “La importación de modelos financieros estadounidenses formaba parte de la transición general que se estaba dando de Inglaterra a los Estados Unidos como poder externo dominante en Latinoamérica. Las mismas misiones, procedentes de otro país, en otra época, no habrían tenido tanto éxito”. En cada país en que Kemmerer asesoró “la legislación les otorgó un trato preferencial a los banqueros urbanos, comerciantes e industriales” (Drake, 2013, p. 19).
5. Según Francisco de Paula Pérez, ministro de Hacienda y Crédito Público, en 1931, en los orígenes de la crisis estaban “la supresión de empréstitos que detuvo el empuje desmedido e inmetódico de las obras públicas; nos puso en frente de grandes obligaciones anteriores e ineludible cumplimiento; restó campo al trabajo de obreros; redujo la capacidad de consumo y, por lo mismo, las entradas del erario empezaron a descender inevitablemente. El café, que ha sido sólido y es el eje de todas las actividades comerciales, tuvo una baja de precio. Reducido el valor de nuestras exportaciones vino el desequilibrio de la balanza de pagos” (Pérez, 1931, p. 13).
6. Ver, por ejemplo, Ocampo (1994), Sánchez (1990 y 1994), Avella (1987) y Meisel (1990). Bertola y Ocampo expresan “que el abandono de la ortodoxia monetaria, aunado al alivio fiscal generado por la moratoria de la deuda externa, facilitó la adopción de políticas monetarias y fiscales expansivas, lo que favoreció la recuperación de la demanda interna. Esto fue mucho más claro en materia monetaria que fiscal, debido a la ausencia de mecanismos de financiamiento interno de los déficits públicos, incluyendo el uso todavía moderado de los créditos de los bancos centrales a los gobiernos; por ello, la forma típica de financiar los déficits en la emergencia fue con retrasos en los pagos a los funcionarios públicos y contratistas” (Bertola y Ocampo, 2013, p. 182).
7. Ver, Keynes (2009).
8. Una de las quejas por la politización de este organismo la formuló Carlos Lleras Restrepo, quien fue contralor de la República en 1936-37: “solo hasta 1933 fue designado, por fin, un liberal para la CGR. A los conservadores nunca se les ocurrió elegir un copartidario nuestro para ese cargo; en cambio, cuando se creó
la Contraloría del municipio de Bogotá, los liberales del cabildo eligieron al doctor Laureano Gómez. Pero en 1933 conquistamos la mayoría en la Cámara. La representación boyacense se había puesto de acuerdo para trabajar por el nombre de Plinio Mendoza Neira que había ejercido la jefatura del partido en Boyacá” (Lleras Restrepo, 1975, p. 203).
9. Un análisis pormenorizado de los posteriores ajustes a esta ley como la Ley 81 de 1931 se encuentra en Arévalo y Rodríguez S. (2001). Esa Ley de 1931 adscribía a las administraciones de hacienda la función de recibir las declaraciones de renta, determinar la renta gravable e imponer los respectivos gravámenes
en primera instancia.
10. Un análisis del papel de la estadística en la construcción del Estado colombiano se puede consultar en Rodríguez Salazar (2022).

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