LA REGLA FISCAL ES UNA INSTITUCIÓN QUE BUSCA SALVAGUARDAR LA SOSTENIBILIDAD FISCAL. Para esto establece límites de manera precautelativa sobre el tamaño de variables como el gasto, el déficit o la deuda pública de los gobiernos. Las reglas tienen por objeto corregir y contener los incentivos de los gobernantes a gastar en exceso, especialmente en buenos tiempos, o a no ahorrar para periodos de desaceleración o choques que afectan los ingresos del gobierno.

La importancia de evitar este comportamiento radica en que el gasto tiende a ser una variable persistente que cuando se financia con recursos transitorios genera una obligación a futuro que, ante la ausencia de estos, puede poner en riesgo la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Un país con unas finanzas públicas sostenibles crea confianza sobre su capacidad de honrar su deuda y de atender las necesidades de bienes y servicios de su población. De esta manera, las reglas fiscales son un instrumento que contribuye a mantener bajas las tasas de financiamiento de la economía, a promover el ahorro externo positivo y con esto a la estabilidad macroeconómica, la inversión y el crecimiento¹.

El uso de reglas fiscales en el mundo desarrollado y en desarrollo ha venido en aumento. Más allá del diseño de cada metodología de reglas (su cobertura, indicador sobre el cual se aplica, metas), ha cobrado relevancia el aspecto institucional de los marcos de responsabilidad fiscal a la hora de garantizar el cumplimiento y efectividad de las reglas fiscales.

La importancia de los consejos fiscales o de las instituciones fiscales independientes es cada vez mayor. Son organismos no partidistas con el mandato oficial de evaluar la política fiscal y el cumplimiento de las leyes, incluyendo, en la mayoría de los casos, las reglas fiscales. Estas instituciones contribuyen a la transparencia y credibilidad de las reglas alrededor del mundo².

En el caso de Colombia, el país cuenta con una experiencia importante en la construcción de un marco institucional para garantizar la sostenibilidad fiscal. Este marco, que se viene creando desde los años noventa, incluye reglas para diferentes niveles de gobierno y sobre distintos agregados fiscales³.

Igualmente, en el frente institucional se ha venido fortaleciendo el rol de organismos independientes que apoyen el cumplimiento de las reglas fiscales y aporten transparencia y confianza a este instrumento.

Así, luego del proceso de ajuste fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC) que se dio tras la crisis financiera de 1999, y que incluyó un programa con el Fondo Monetario Internacional, se adoptó una regla fiscal paramétrica para el GNC con la expedición de la Ley 1473 de 2011. La adopción de este instrumento respondió, en ese momento, a la necesidad de consolidar el proceso de ajuste y anclar las expectativas sobre la política y la sostenibilidad fiscal. La adopción de la Regla coincidió con el visto bueno de las tres calificadoras de riesgo principales sobre el grado de inversión de la deuda soberana colombiana.

La regla fiscal tenía como objetivo asegurar la sostenibilidad de las finanzas públicas en el largo plazo y la estabilidad macroeconómica⁴. Se establecieron en la ley los siguientes aspectos:

- Sería una regla fiscal aplicable al GNC.
- Se aplicaría sobre el balance estructural para depurar los efectos del ciclo de la economía y del ciclo minero-energético que no inciden sobre la sostenibilidad fiscal de largo plazo.
- Respecto de las metas se definió tanto una meta de largo plazo como metas intermedias y una condición sobre la tendencia del ajuste:

• Metas intermedias: déficit estructural ≤ 2,3 % del PIB en 2014 y ≤ 1,9 % del PIB en 2018.
• Meta de déficit estructural ≤ 1 % del PIB a partir de 2022.
• Condición adicional: mantener una senda decreciente anual del déficit estructural.

- Respecto de eventos extraordinarios que pudieran vulnerar la estabilidad económica del país, se definió la posibilidad de suspender la regla previo concepto favorable del Consejo Superior de Política Económica y Fiscal (Confis).

- Como mecanismos de política contracíclica y de estabilización se definieron dos instrumentos:

• Gasto contracíclico que se podría realizar cuando el crecimiento real del PIB se proyectara 2 puntos porcentuales por debajo del crecimiento de largo plazo, y la brecha del producto fuera negativa.
• La creación de un Fondo de Ahorro y Estabilización Macroeconómica (FAEM) en el que se ahorraría los superávits totales del GNC, sus rendimientos y otros aportes extraordinarios del gobierno. Los recursos se destinarían a la amortización de deuda pública y a financiar el gasto contracíclico o gastos extraordinarios. Por su diseño, esta herramienta contaba con una cobertura institucional adecuada y mecanismos de monitoreo básicos. La regla fiscal se consolidó como un instrumento fundamental de la política fiscal del país.

No obstante, a pesar de sus ventajas, luego de una década de aplicación, también fueron claros sus desafíos y oportunidades de mejora, en parte, debido al crecimiento de la deuda pública.

Con las crisis generadas por la caída de los precios del petróleo y la pandemia del COVID–19, se identificó la necesidad de ajustar el instrumento de la regla para que este contribuyera de manera más directa a la estabilización de la economía y que contara con mayor capacidad para anclar las expectativas sobre la sostenibilidad fiscal y la deuda pública.

CAMBIOS CON LA LEY 2155 DE 2021
Tras una década de aplicación y aprendizajes, y luego de evidenciar los efectos del choque petrolero (2014–2018) y de la pandemia (2020–2022) sobre las finanzas públicas, con la Ley 2155 de 2021⁵ se reformaron varios aspectos de la regla fiscal para el GNC. Por un lado, se realizaron ajustes al indicador sobre el que se aplica la regla y sobre las metas de esta. De otro, se modificaron aspectos institucionales de los comités responsables de la administración de la regla, y de los mecanismos de transparencia de la misma.

a. La regla
En cuanto a los cambios analíticos de esta, el Artículo 59 de la Ley 2155 de 2021, modificó el Artículo 5 de la Ley 1473 de 2011, haciendo explícito el vínculo entre el objetivo de sostenibilidad de las finanzas públicas con el control de la deuda, e introduciendo un límite sobre la deuda neta de 71 % del PIB y un ancla de la deuda neta de 55 % del PIB.

Se introdujo, también, un cambio al indicador sobre el cual aplica la regla para lograr dos objetivos. Por un lado, para precisar aspectos técnicos sobre los componentes cíclicos y transacciones de única vez, y de otro, para incluir en la fórmula de la regla el ancla a la deuda neta del GNC.

Así, la regla se aplica sobre el balance primario neto estructural (BPNE). La Ley definió que entre 2022 y 2025 habrá una transición del BPNE del GNC que no podrá ser menor que: -4,7 % del PIB en 2022, -1,4 % del PIB en 2023, -0,2 % del PIB en 2024, y 0,5 del PIB en 2025.

Para 2026 en adelante, la Ley establece una fórmula para el BPNE en función de la deuda neta de activos financieros. Según el nivel de la deuda en t-1, el BPNE del GNC será como mínimo, para cada vigencia fiscal t, el siguiente:

El BPNE(t) se calcula en porcentaje del PIB, para cada vigencia (t). La deuda neta de activos financieros de la vigencia anterior (t-1), DN(t-1), entra a la fórmula como porcentaje del PIB.

Donde:
- Balance primario neto (BPN): balance fiscal total restando a los ingresos, los ingresos por rendimientos financieros (RF); y restando a los gastos, el gasto en intereses (ID); de acuerdo con la metodología que defina el Confis.
- Transacciones de única vez (TU): medidas de ingresos y/o de gastos que tienen efectos transitorios sobre el resultado fiscal y, por tanto, no modifican de manera permanente la situación de las finanzas públicas ni inciden sobre la sostenibilidad fiscal. Serán identificadas y calculadas por el Confis, previo concepto favorable del CARF.
- Ciclo petrolero (CP): diferencia entre el ingreso petrolero⁶ menos ingreso estructural petrolero, medido a pesos corrientes de cada vigencia. El ingreso estructural petrolero corresponderá al promedio del ingreso petrolero de los 7 años anteriores, medido como % del PIB, excluyendo valor mínimo y máximo. Será calculado por el Confis.
- Ciclo económico (CE): efecto de las fluctuaciones económicas sobre los ingresos fiscales. El gobierno reglamentó la metodología para el ciclo económico⁷ y será calculado por el Confis.

Según lo dispuesto en la normatividad, el CARF proveerá como insumo al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cálculo de las estimaciones del PIB tendencial y de las elasticidades del recaudo al PIB, a más tardar el 30 de abril de cada año.

b. La institucionalidad
Con la reforma del 2021, la regla fiscal para el GNC se fortalece con la creación del Comité Autónomo de la Regla Fiscal (CARF). Este comité, que reemplaza al consultivo y a los grupos técnicos existentes bajo la norma anterior, se establece como un organismo técnico, permanente e independiente. El principal objetivo del CARF es el de realizar seguimiento a la Regla Fiscal, buscando garantizar la sostenibilidad de las finanzas públicas, a través de la emisión de conceptos no vinculantes.

El Comité Autónomo está compuesto por siete miembros, cinco son expertos con prestigio profesional o académico en finanzas públicas, estos no pueden ser servidores públicos y serán remunerados según lo dispuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. El Comité elegirá a un presidente entre los expertos, que actuará como vocero. Los dos adicionales son los presidentes de las comisiones de asuntos económicos del Congreso. En el caso de los expertos estos serán designados por el Ministro de Hacienda para periodos de 4 años, prorrogables por una sola vez⁹. En lo que respecta a los miembros del Congreso, estos serán designados por el órgano legislativo, según los miembros de las comisiones del Congreso. El ministro de Hacienda asistirá a las sesiones del CARF con voz, pero sin voto.

Frente al comité de la regla fiscal vigente hasta 2021, se aprecia que se fortalece el rol de este órgano institucional al asignarle funciones claras y detalladas y, adicionalmente, se plantean aspectos que brindan mayor autonomía para el funcionamiento del comité. Uno de los principales aspectos para garantizar la autonomía del CARF fue la especificación de un proceso de selección de los expertos, con periodos fijos para el ejercicio de sus funciones.

Otra de las mejoras institucionales consiste en que el CARF, según lo dispuesto en la Ley, contará con un equipo técnico definido y seleccionado por los miembros del comité, para apoyar el ejercicio de sus funciones y análisis. Este equipo estará constituido por 7 y hasta 20 integrantes, entre los que se cuentan un director técnico, un secretario administrativo, analistas de diferentes rangos de experiencia relacionada con las funciones del CARF y un profesional de comunicaciones. El director técnico ejercerá la Secretaría Técnica del CARF, coordinará el flujo de información con el Ministerio de Hacienda y liderará el equipo técnico cuya dedicación e independencia brindará mayor autonomía al CARF.

Dentro de las funciones¹⁰ del CARF se identifican cuatro principales responsabilidades:

a. Pronunciarse sobre:
i. MFMP y el informe de cumplimiento de la regla fiscal.
ii. Proyecciones del Gobierno nacional en materia macroeconómica y fiscal.
iii. Sostenibilidad de largo plazo de las finanzas públicas del Gobierno General.
iv. La cláusula de escape, públicamente, y hacer seguimiento a la cláusula de escape, según reglamentación del Gobierno nacional.
b. Emitir concepto técnico sobre:
i. MFMP y el informe de cumplimiento de la regla fiscal.
ii. Metodologías empleadas para el cálculo de los indicadores fiscales asociados al balance fiscal y a la deuda del GNC.
iii. Cálculo de los ciclos petrolero y económico usados para la aplicación de la regla fiscal.
c. Efectuar análisis de consistencia entre:
i. Metas de la regla fiscal.
ii. MFMP.
iii. MGMP.
iv. PGN.
v. Plan Plurianual de inversiones del PND, para recursos del Gobierno Nacional.
vi. Otros instrumentos de la política fiscal.
d. Proveer insumos técnicos para el cálculo del ciclo económico, considerados necesarios, según reglamentación del Gobierno nacional.

Respecto de los pronunciamientos del CARF, la norma especifica que serán no vinculantes, no obstante, serán públicos y ampliamente difundidos. Lo anterior favorece la transparencia de los análisis del comité respecto de la situación fiscal. Para garantizar el ejercicio de sus funciones, la norma también establece que el CARF puede solicitar la información necesaria que será provista a través del MHCP.

Este ministerio indicará los términos y condiciones en que se deberá dar manejo a la información y se anonimizará, cuando sea necesario, para dar cumplimiento a las normas sobre manejo de información personal y/o confidencial. Finalmente, en aras de la transparencia, el CARF rendirá informe al Congreso sobre sus funciones en abril y septiembre de cada año y atenderá las consultas del Congreso.

En cuanto a su funcionamiento, el Decreto 1732 de 2021 estableció que el CARF adoptaría su propio reglamento. Este último se aprobó en la segunda sesión del CARF e incluye disposiciones sobre las reuniones, la estructura organizacional del comité, su funcionamiento y operatividad, así como las comunicaciones y la transparencia.

PRIMER PRONUNCIAMIENTO Y DOCUMENTO TÉCNICO CARF
Una de las primeras labores del CARF fue el análisis y pronunciamiento sobre el Plan Financiero 2022¹¹ que contenía nuevas proyecciones macroeconómicas y fiscales para el cierre de 2021 y la vigencia 2022. Este primer análisis se desarrolló en dos documentos. Primero, un pronunciamiento oficial del CARF que resume las principales conclusiones sobre la consistencia entre las metas del Plan Financiero y el cumplimiento de la regla fiscal, que fue socializado con la prensa¹². El segundo documento, es un análisis que soporta las conclusiones del pronunciamiento y les permite a los actores interesados profundizar sobre el análisis de las principales variables¹³.

Dentro de las conclusiones del CARF sobre la actualización del Plan Financiero 2022 se destacó el esfuerzo del Gobierno por ajustar los resultados y proyecciones fiscales ante una mejor perspectiva de los ingresos y del desempeño económico, a pesar de la mayor presión de gasto generada por los intereses de la deuda y la pandemia. En este contexto se observó que el Estado realizó un cambio de ingresos de capital, transitorios, por ingresos corrientes, más permanentes, aportando mayor credibilidad a su estrategia fiscal de corto plazo. Esta mejor perspectiva de ingresos no se tradujo en mayor gasto, con lo que el Gobierno reduce el déficit fiscal esperado y, adicionalmente, al mantener su estrategia de financiamiento, mejora la disponibilidad inicial de recursos de caja para 2022. Con estos ajustes, también se mejora la perspectiva de la deuda, mejorando las expectativas hacia una reducción de la misma.

A pesar de lo anunciado, el CARF observó que aún persisten desbalances en la economía, como el amplio déficit en cuenta corriente que se profundiza por el déficit del Gobierno Central. Estos desbalances entre ahorro e inversión, a su vez tienen efectos sobre las primas de riesgo y la percepción de la capacidad de financiamiento de la economía colombiana. Lo anterior, sumado a un contexto de mayores expectativas de inflación y alta incertidumbre, puede presionar los costos de la deuda pública.

Frente a este contexto, el CARF reiteró la necesidad de acelerar el ajuste fiscal para disminuir las presiones de costo del financiamiento, tanto para el sector público como para el privado, y para contribuir a la sostenibilidad de la deuda pública y la consolidación de un crecimiento económico no inflacionario y con recuperación del empleo.

Respecto de los supuestos y metas para la vigencia fiscal, se encontró que los supuestos macroeconómicos consignados en la revisión del PF para 2022 son probables y son consistentes con las expectativas del mercado. Con la información disponible al momento de publicación del PF 2022, no se identificaron riesgos de importancia sobre los escenarios fiscales asociados a los supuestos del MHCP y se consideró que el escenario fiscal presentado le permitiría al Gobierno cumplir la transición planteada por la Ley para la Regla Fiscal. No obstante, al contrastar de manera preliminar las metas de Balance Primario Neto Estructural (BPNE) se proyecta que el Gobierno cerraría el año con un déficit entre 3 y 4 puntos porcentuales del PIB, mayor al que resultaría de aplicar la fórmula para la Regla Fiscal que se debe converger en 2026.

Pese al esfuerzo del Gobierno por reducir el déficit en 2022, en el corto y mediano plazos se requerirán medidas adicionales, de ingresos y gastos, a las ya contempladas en la Ley de inversión social, para reducir el déficit primario a los niveles compatibles con la Regla Fiscal y lograr una reducción permanente de la relación deuda a PIB. En este contexto, el CARF hizo un llamado para que se integren recomendaciones de diferentes comisiones tributarias y de gasto, y que las propuestas de política, tanto del ejecutivo como del legislativo, sean responsables y consideren la situación fiscal del país para salvaguardar la sostenibilidad de las finanzas públicas.

PERSPECTIVAS DE TRABAJO DEL CARF
El CARF buscará dar amplia difusión a sus pronunciamientos y documentos técnicos y se comunicará de manera permanente con el público con el fin de aportar a la transparencia de la política fiscal, y para llamar la atención cuando se presenten situaciones que pongan en riesgo la sostenibilidad fiscal del país. La visión de esta nueva institucionalidad es establecer un diálogo con la comunidad y concientizar sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas y los beneficios que conlleva contar con una estrategia fiscal creíble.

Construir confianza sobre la capacidad del Gobierno de mantener un nivel de déficit coherente con un nivel de deuda pública sostenible y sobre la capacidad de ofrecer los bienes y servicios a la población de forma permanente requiere contar con información oportuna y comprender el estado de las finanzas públicas del país, tarea a la que el CARF va a contribuir.

Asimismo, el CARF consolidará sus herramientas de análisis con el propósito de profundizar en aspectos clave de la política fiscal y del cumplimiento de la regla y de la sostenibilidad fiscal del país. Dentro de las temáticas a abordar durante el primer semestre de 2022, se incluye la generación de insumos para la regla (PIB potencial y elasticidades del recaudo no petrolero al PIB), el primer informe al Congreso y el análisis del Marco de Gasto y el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2022. En el segundo semestre, el CARF se pronunciará sobre el Proyecto de Presupuesto 2022, presentará su segundo informe al Congreso y hará un balance de las iniciativas legislativas relacionadas con la sostenibilidad fiscal, incluyendo el Plan Nacional de Desarrollo 2022–2026.

Adicional, se profundizará sobre temas relacionados con el impacto fiscal del Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC), los balances ahorro-inversión de la economía colombiana y la relación entre las finanzas públicas y la estabilidad macroeconómica, la estimación impacto económico del COVID–19, los cambios de política monetaria nacional y global sobre las finanzas públicas, los efectos fiscales del programa ingreso solidario, el recaudo adicional derivado de la modernización tributaria y la adopción de mejores prácticas de estadísticas de finanzas públicas.

RELACIONADOS