GRACIAS A UNA POLÍTICA FISCAL contracíclica, la reactivación económica y la administración efectiva de la deuda pública, por parte de la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional (DGCPTN) del Ministerio de Hacienda (MHCP), las necesidades de financiamiento de la nación en 2022 lograrán confluir a niveles previos a la pandemia, tras haber aumentado significativamente a causa de la emergencia del COVID–19. De esta forma, se logrará la reducción de la deuda como porcentaje del PIB, tres años antes de lo previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2021, convergiendo de manera gradual y ordenada al ancla de deuda establecida en 55% por la Regla Fiscal.

El desarrollo de un mercado de deuda pública profundo, líquido, diversificado y de largo plazo es la piedra angular de la estrategia de gestión de la deuda. Colombia extendió el plazo de su curva de bonos locales a 30 años y la de títulos extranjeros a 40, favoreciend el desarrollo de mercados de pensiones, seguros, hipotecas e infraestructura. También fue la primera economía emergente en emitir bonos verdes soberanos a través de subastas y en moneda local. Estos esfuerzos fueron galardonados internacionalmente por sus aportes a la innovación financiera, el desarrollo del mercado de capitales local, y la contribución al financiamiento sostenible.

La mitigación proactiva de riesgos aportó positivamente en la gestión de la deuda, por medio de la ejecución de operaciones de manejo de deuda pública en los mercados domésticos e internacionales que redujeron el riesgo de refinanciamiento. Las fijaciones de tasas que protegieron el portafolio de deuda externa ante incrementos en las tasas de interés y el desmonte gradual de la tasa Libor. Adicional, se ejecutaron conversiones de moneda sobre créditos multilaterales para reducir la exposición a la volatilidad de la tasa de cambio.

FINANCIACIÓN OPORTUNA Y DIVERSIFICADA EN EL CONTEXTO DE LA PANDEMIA

Las necesidades de financiamiento de la nación por concepto de déficit fiscal, amortizaciones y liquidez han promediado el 8,4 % del PIB, previo a la pandemia. Para el 2020, estas se vieron incrementadas en 60 %, aumentando de 8,5 % del PIB en 2019 a 13,6 % del PIB a cierre de 2020. Lo anterior, derivado del choque de la emergencia sanitaria que requirió una política fiscal contracíclica para hacer frente al menor nivel de ingresos producto de la reducción de la actividad económica, la cual generó un menor recaudo tributario.

Con el objetivo de atender el incremento de las necesidades de manera oportuna, se empleó una estrategia de diversificación de fuentes domésticas y extranjeras que permitió que los mercados las absorbieran de manera ordenada, sentando las bases de la recuperación económica. Para el 2021, las necesidades de financiamiento se redujeron a 11,3 % del PIB gracias al crecimiento económico, la gestión activa de los riesgos de la deuda y el compromiso del Gobierno nacional con la reducción del déficit fiscal. La tendencia presentada en 2021 continuaría para el 2022, lo que permitiría reducir las necesidades de financiamiento a 8,2 % del PIB, acercándose a niveles previos a la pandemia.

En el mercado doméstico, como principal fuente de financiamiento, se aumentaron las subastas de TES a costos favorables aprovechando el ambiente de bajas tasas de interés. Adjunto, se utilizaron otras fuentes no convencionales como la emisión de Títulos de Solidaridad (TDS)¹ por COP$9,8 billones, así como préstamos con el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (Fonpet) por COP$1,2 billones y el Fondo de Riesgos Laborales (FRL) por COP$0,3 billones.

Por otra parte, en el mercado extranjero se obtuvieron recursos a través de dos grandes operaciones:

1) En el ámbito multilateral se obtuvieron US$5.420 millones ($19 billones COP) del Fondo Monetario Internacional (FMI)² a tasa de interés SDR + 1,00 % con amortizaciones a partir de 2024, por medio de la Línea de Crédito Flexible (LCF). A esta última solo tienen acceso países con marcos sólidos de política monetaria, fiscal y financiera, y un historial favorable de desempeño económico. La LCF es de carácter contingente, de acceso inmediato y no condicional. A 28 de febrero de 2022, la tasa de interés de este crédito (1,217 %) se ubicaba 258 pbs por debajo del cupón promedio de la deuda externa (3,80 %).

2) La realizada con el Banco de la República (BanRep)³ en 2021, en la que el Gobierno nacional le compró US$2.790 millones al Banco, a la TRM vigente. Como pago de los dólares, el Estado entregó títulos de deuda pública TES del portafolio diversificado que administra, valorados a precios de mercado. Estos títulos son líquidos, se negocian activamente en el mercado secundario y son de cotización obligatoria por parte de los creadores de mercado, características que le permiten al Banco utilizarlos en sus operaciones monetarias. Al efectuarse el pago de las reservas con títulos del portafolio de la DGCPTN del MHCP, el monto total de la deuda pública se mantuvo inalterado, por lo que la venta de reservas no constituyó una operación de financiación, sino una operación que fortalece la posición de liquidez del Gobierno nacional.

Lo anunciado se complementó con una dinámica favorable de préstamos multilaterales y una activa presencia en los mercados externos con la emisión de bonos en 2020 y 2021, en un contexto de tasas bajas y a plazos más largos.

LA REACTIVACIÓN PERMITE LA REDUCCIÓN SOSTENIDA DE LA DEUDA PÚBLICA
La política fiscal contracíclica permitió una sólida recuperación de la economía, es así como el crecimiento económico pasó de -7,0 % en 2020 a 10,6 % para 2021, cifra que no solo es la más alta desde que hay registro, sino que está entre las primeras de América Latina y la OCDE. Este crecimiento se debe a la recuperación del empleo, el dinamismo del consumo interno, unos términos de intercambio favorables y un impacto positivo sobre el recaudo tributario. Se espera que para 2022 la economía colombiana mantenga un crecimiento positivo, en línea con los pronósticos del FMI que elevó su proyección de 4,5 a 5,8 %.

En el periodo comprendido entre 2003 y 2012, el GNC había reducido la deuda al pasar de 46 al 34,2 % del PIB. En línea con lo anterior, en 2021 la reactivación económica y una gestión activa de la deuda, permitieron iniciar una senda de reducción de la deuda pública de 65,0 a 63,8 % del PIB, tres años antes de lo previsto en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) 2021. Para 2022 se espera una relación deuda/PIB de 58,9 %, convergiendo de manera gradual y ordenada al ancla de deuda establecida en 55% por la Regla Fiscal.

DESARROLLO DEL MERCADO DE DEUDA PÚBLICA LOCAL
El desarrollo de un mercado de deuda pública profundo, líquido, diversificado y de largo plazo es la piedra angular de la estrategia de gestión de deuda. Colombia logró reducir los costos y ampliar los plazos, mitigando el efecto de desplazamiento. Las emisiones a largo plazo son fundamentales para servir de referencia y desarrollar los mercados de pensiones, seguros, hipotecas e infraestructura.

El aumento de la vida media a 10 años permitió que Colombia se ubicara por encima del promedio de los países de la OCDE en este indicador en 2020 (8 años), en un escenario en el que Canadá, Dinamarca, Japón, Reino Unido y Estados Unidos aumentaron su financiamiento a corto plazo para hacerle frente a la pandemia del COVID–19.

En el panorama local se destacan dos transacciones:
1) Se realizó la emisión del título a 30 años⁴ que permitió extender la curva de rendimientos de la nación y ser la primera colocación que se lleva a cabo por medio del mecanismo de sindicación y construcción del libro de ofertas, en línea con las mejores prácticas internacionales. Esta emisión fue galardonada por Latin Finance⁵ y por International Finance Review⁶.

2) La reapertura del TES UVR a 30 años bajo el mecanismo de subasta, en un momento en el que el mercado ratificó su interés por este tipo de títulos⁷.

En cuanto al mercado de capitales internacionales, la nación emitió seis de los diez títulos con los cupones más bajos en dólares en su historia. Entre ellos, los primeros bonos a 20 y 40 años; el primero (bono global 2042)⁸ por US$1.000 millones y cupón de 4,125 % y el segundo (bono global 2061)⁹ por US$1.300 millones y tasa cupón de 3,875 %. Además, realizó la emisión de los bonos globales 2032 y 2042 por US$3.000 millones, la operación de financiamiento más grande del Estado en este mercado.

Una mayor diversificación de la base inversionista local y extranjera favorece la liquidez en el mercado de deuda pública durante la pandemia. Colombia sostiene una estructura diversificada de tenencias, por geografía y tipos de fondo en donde no existen actores dominantes en el mercado. Lo anunciado ha permitido absorber choques de manera ordenada, gracias a la permanente interacción entre inversionistas institucionales como los fondos de pensiones, fondos extranjeros, los bancos comerciales, aseguradoras y otros entes financieros.

Otro aspecto relevante, es la emisión de bonos verdes soberanos, lo que convierte a Colombia en el primer país emergente en emitir este tipo de bonos en moneda local. Lo anunciado se realizó por medio de subastas y adoptando el mecanismo alemán de bonos gemelos al mercado doméstico¹⁰. Este bono ganó el premio al bono verde del año por Environmental Finance¹¹ destacando la innovación, el desarrollo del mercado de capitales y la contribución al financiamiento sostenible de Colombia.

El 29 de septiembre de 2021, el MHCP subastó COP$750 mil millones en TES Verdes denominados en pesos, con vencimiento en el 2031. Se recibieron ofertas de compra por COP$2,3 billones, 4,61 veces el monto convocado inicialmente. La sólida demanda permitió activar cláusulas de sobreadjudicación del 50 %, COP$250 mil millones adicionales al monto inicialmente subastado de COP$500 mil millones¹².

La tasa de corte de la subasta de los TES verdes fue de 7,556 %, que al compararse con el rendimiento del TES convencional con vencimiento 2031 (7,630 %) presentó una diferencia de 7 puntos básicos, técnicamente conocido como greenium. Lo expuesto evidencia el interés de los inversionistas locales y extranjeros en esta clase de títulos de deuda pública de Colombia.

El 28 de octubre de 2021, el MHCP realizó la segunda subasta de TES verdes 2031 del año¹³, por COP$650 mil millones que contó con demandas de inversionistas locales y extranjeros por un total de COP$948 mil millones, lo que representó 1,5 veces el monto inicialmente ofrecido.

La tasa de corte de la subasta fue de 7,877 % para los TES verdes 2031, lo que representó una diferencia de 15 puntos básicos frente a la tasa de 8,025 % de los TES 2031 convencionales en el mercado secundario. En este caso, el greenium se duplicó de 7 a 15 puntos básicos. Para un monto total emitido entre las dos subastas de COP$1,49 billones.

El portafolio de gastos verdes elegibles está distribuido en 27 proyectos y 6 categorías¹⁵, 40 % enfocado en la gestión del agua, 27 % en la transición del transporte hacia un sistema más limpio y sostenible, 16 % en la protección de la biodiversidad y 14 % en la transición a energías no convencionales y renovables, el restante está distribuido en residuos y economía circular y producción agropecuaria sostenible.

MITIGACIÓN PROACTIVA DE RIESGOS DE LA DEUDA PÚBLICA
Colombia realizó entre 2018 y 2021, canjes de deuda interna por COP$60 billones, lo que ha permitido mejorar el perfil de la deuda pública sin incrementar el endeudamiento neto, enmarcándose en el artículo 2.2.1.1.3 del Decreto 1068 de 2015. Con lo anunciado, se mejoraron los indicadores de vida media, al intercambiar títulos de la parte corta por títulos de la parte media y larga de la curva. Se gestionó el riesgo de refinanciamiento al reducir el repago de las amortizaciones de los próximos doce meses y optimizando la liquidez.

Anexo, se realizaron redenciones anticipadas con los beneficios de reducción del saldo y del costo de la deuda pública. En los últimos tres años, se redimió un total de COP$13,94 billones de las referencias de los TES con vencimientos en 2020, 2022 y 2024, cuyos cupones se encuentran en promedio 146 pbs por encima del cupón promedio de la deuda interna con corte a diciembre de 2021.

De la misma manera, se efectuaron tres sustituciones de deuda externa por US$2.743 millones entre 2018 y 2021. Estas lograron extender la vida media y reducir el riesgo de refinanciamiento de la nación, al cambiar bonos globales con vencimientos de uno a seis años por bonos con vencimientos de diez a treinta años.

El MHCP ejerció, por primera vez, la cláusula de redención anticipada (Make Whole) en marzo de 2021. Esta cláusula se encuentra en la documentación de los bonos globales que se emiten a partir de 2011, redimiendo anticipadamente el bono global con vencimiento en julio de 2021. Lo expuesto generó, además de un ahorro en el pago de intereses, una reducción de la deuda a corto plazo y, por consiguiente, una mejora del perfil de vencimientos.

Con el propósito de mitigar la volatilidad de la tasa de interés y los efectos del desmonte de la tasa Libor, se ejecutó una política de fijación de tasas de créditos multilaterales haciendo uso de las cláusulas que tienen estos contratos. El MHCP fijó la tasa de 89 créditos por US$20.000 millones (US$ 17.554 millones y €3.008 millones), disminuyendo la participación de la deuda a tasa variable, al pasar de 12,3 % en diciembre de 2018 a 4,9 % en diciembre de 2021.

Adicional, para balancear la composición y mitigar el riesgo ante fluctuaciones de la tasa de cambio en el portafolio de deuda externa de la nación, se ha implementado una estrategia de conversión de moneda haciendo uso de las cláusulas de conversión de créditos multilaterales. A la fecha, se han convertido US$ 1.151 millones con una vida media ponderada de 7,6 años, a una tasa de cambio promedio ponderada de COP$ 3.814,62, la cual se ubica 102 pesos por debajo de la TRM promedio en lo corrido del año16. La tasa de interés promedio ponderada de las conversiones fue de 7,43 %, 351 pbs por debajo de la tasa del TES comparable de acuerdo con la vida media¹⁷.

CONCLUSIONES
Las necesidades de financiamiento de Colombia fueron satisfechas de manera oportuna y diversificada, ante una mayor demanda de recursos con el fin de atender la emergencia provocada por la pandemia. Las necesidades de financiamiento de la nación vienen convergiendo a niveles prepandemia, gracias a la política fiscal contracíclica y la administración eficiente de la deuda pública. Esta reducción gradual y ordenada de la deuda, se ha logrado mucho antes de lo que se había previsto en el MFMP 2021.

La gestión de la deuda pública de Colombia ha trascendido en el desarrollo de diferentes mercados como el de pensiones, seguros, hipotecas e infraestructura dada la extensión de la curva soberana. Adicional, la innovación y sostenibilidad financiera lograda a través de la emisión de los TES verdes seguirá fortaleciendo la liquidez del mercado de deuda pública colombiana y ampliando la diversificación de la base de inversionistas.

La DGCPTN seguirá monitoreando los riesgos inherentes a la deuda pública, por medio de una gestión activa de mitigación del riesgo de refinanciamiento, con la ampliación de la vida media de la deuda. El riesgo de tasa de interés con la disminución de la proporción de deuda en tasa variable y el riesgo cambiario con la conversión de créditos a moneda local.

* El Director de la DGCPTN les agradece a John Sarmiento Santana (Subdirector de Riesgo) y a Santiago Rodríguez Méndez (Coordinador de Pasivos de la nación) por los insumos técnicos para la elaboración de este documento.

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