Resumen      

Los sitios Ramsar cuentan con una gran riqueza en materia de biodiversidad asociada a ecosistemas de humedal, la cual se encuentra en peligro por el desarrollo de actividades agropecuarias, mineras, urbanas, entre otras, que son incompatibles con su dinámica natural. A pesar de ser ecosistemas estratégicos que brindan múltiples beneficios socioecológicos y aportan bienestar a distintas comunidades, en su mayoría vulnerables, no han recibido la atención necesaria para revertir las consecuencias de su transformación, degradación y latente desaparición, por cuanto se evidencian debilidades en la gestión por parte de las autoridades ambientales.

Los recursos invertidos en estos humedales resultan ser insuficientes para cubrir las necesidades de financiación de las actividades que se requieren para llegar a un desarrollo sostenible de estas áreas, que se acentúa con la falta de articulación y apoyo entre las autoridades ambientales de orden nacional y regional.

Planteamiento del problema

Los humedales se constituyen en un recurso de gran valor económico, cultural, científico y recreativo[1], cuya pérdida sería irreparable para el patrimonio ambiental del país. A pesar de su importancia en términos de biodiversidad, Servicios Ecosistémicos (SE) y en la adaptación y mitigación al cambio climático, estos ecosistemas están siendo altamente degradados, lo que repercute en la disminución de sus beneficios ambientales y la perdida de bienestar de la población colombiana.

Entre los SE que brindan estos ecosistemas está el suministro de agua, la regulación de los regímenes hidrológicos para el control de inundaciones, provisión de alimento a través de las pesquerías, el desarrollo de la actividad agrícola y regulación climática, entre otros (Mitsch et al., 2015). Además, estos ecosistemas por su belleza escénica ofrecen oportunidades de recreación y turismo, investigación, educación y desarrollo del patrimonio cultural.

La transformación y degradación de los humedales son resultado de actividades antrópicas como la modificación completa de regímenes hidráulicos, la introducción de especies invasoras y la desecación de áreas húmedas para fines agropecuarios, obras hidráulicas para el control de inundaciones, la contaminación, los procesos de urbanización, entre otras (Ricaurte et al., 2017).

En reconocimiento de la importancia de estos ecosistemas y la alta fragilidad que los caracterizan, junto a la necesidad de incentivar acciones para su conservación y protección, se crea la Convención sobre los Humedales de Importancia Internacional, más conocida como Convención Ramsar. Este tratado intergubernamental se adoptó en 1971 en la ciudad iraní de Ramsar y entró en vigor en Colombia en 1998, convirtiéndose en el marco de acción nacional y la cooperación internacional para la conservación y uso racional de los humedales y sus recursos asociados.

Por su importancia ecológica, botánica, zoológica, limnológica o hidrológica, el país actualmente cuenta con 12 áreas designadas por el gobierno nacional como sitios Ramsar con una superficie de aproximadamente 1.998.882 hectáreas. Actualmente, solo 10 áreas se encuentran incluidas en la Lista de Humedales de Importancia Internacional Ramsar (ver Gráfico 1).

Gráfico 1. Mapa de humedales Ramsar

Los sitios Ramsar hacen parte de las estrategias de conservación más importantes para los humedales más vulnerables del país, debido a que busca priorizarlos para adelantar acciones que contrarresten su rápida degradación y perdida, que ayuden a subsanar la generación de impactos sociales y económicos negativos (ej. aumento del riesgo de inundaciones, disminución de la calidad del agua para consumo humano, además de impactos sobre la salud, la identidad cultural y los medios de subsistencia).

Sin embargo, estas áreas cuentan con debilidades en su gestión ya que al considerarse estrategias de conservación que no se elevan al estatus de Áreas Protegidas, se ha generado dualidad de interpretaciones y falta de claridad en su ordenamiento y administración por cuanto se sobreponen con otras áreas de conservación con usos y manejos distintos.

Dada la relevancia de estos sitios Ramsar a nivel nacional e internacional, la Dirección de Desarrollo Sostenible y Valoración de Costos Ambientales (DDSVCA) de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente trazo como objetivo del presente análisis el determinar la relación que existe entre el estado ambiental de los humedales Ramsar y la gestión fiscal de las autoridades ambientales involucradas para la conservación de los mismos, en un periodo de análisis de 5 años (2017-2022), con el fin de evidenciar los desafíos y oportunidades para la gestión ambiental de estas áreas.

Contexto normativo

Mediante la Ley 357 del 21 de enero de 1997, el Congreso de la República de Colombia aprobó la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas", suscrita en Ramsar (Irán) el 2 de febrero de 1971. Con esta ley se busca la armonización de las políticas nacionales sobre la conservación de los humedales con las acciones realizadas a nivel internacional, identificando a los humedales como “las extensiones de marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales, estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no exceda de seis metros”.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (Minambiente) es la Autoridad Administrativa de la Convención Ramsar en Colombia, por lo cual es la encargada de gestionar integralmente su implementación y apoyar técnicamente a las autoridades ambientales que abarquen en su jurisdicción el sitio Ramsar.

El manejo de estos sitios Ramsar se rige de acuerdo con los lineamientos y directrices de la Convención Ramsar, la Política para el Manejo Integrado de las Zonas Costeras (2000), la Política Nacional de Humedales Interiores (2002), la Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico (2010), la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (2012), y en articulación con el Programa Nacional de Monitoreo de Humedales y el Programa de Monitoreo del Recurso Hídrico, entre otros; así como por la normatividad que expida Minambiente para estas áreas. 

En el Gráfico 2 se presentan los Decretos declaratorios de los 12 sitios Ramsar definidos nacionalmente en cumplimiento de los compromisos firmados en la Convención.

Gráfico 2. Decretos declaratorios de los humedales Ramsar

Dentro de esta normatividad se encuentra la Resolución 157 del 2004 en la cual se adoptaron las medidas para garantizar el uso sostenible, conservación y manejo de los humedales en Colombia en aplicación de la Ley 357 de 1997; consecuentemente, la Resolución 196 de 2006 adopta la Guía Técnica para la formulación, complementación o actualización de los planes de manejo para los humedales y su respectiva delimitación, por parte de las autoridades ambientales competentes en su área de jurisdicción.

Posteriormente, en la Resolución 301 de 2010 con modificación en la Resolución 1497 de 2018 se establecen los lineamientos para el Comité Nacional de Humedales como órgano asesor del Sistema Nacional Ambiental, para las acciones de conservación y uso racional de humedales.

demás, dentro de la normativa, están el Decreto 2245 de 2017 y Resolución 957 de 2018 sobre el acotamiento de rondas hídricas, importante para la delimitación de humedales. Estas resoluciones entre otras, existen para favorecer la conservación y uso racional de los humedales a través de la planificación integral del territorio.

Actualmente se adelanta el proceso para la designación como sitio Ramsar el Lago de Tota, el cual se encuentra en la fase de generación de información técnica y científica para la elaboración de la Ficha Informativa Ramsar (FIR); además, cursa en el Congreso de la Republica el Proyecto de Ley “Por medio del cual se dictan normas para la conservación de los humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención Ramsar”, buscando garantizar la protección de estos sitios a través de la prohibición de las actividades económicas de alto impacto y la inclusión de la participación ciudadana .

Resultados y discusión

A continuación, se presenta el análisis de los principales resultados sobre la indagación realizada sobre el estado ambiental de los humedales Ramsar y la gestión fiscal de las autoridades ambientales involucradas en su conservación:

Gestión ambiental de los Humedales Ramsar

Los esfuerzos de gestión, de manera general sobre los humedales del territorio colombiano, recaen sobre la planificación y el ordenamiento territorial que conllevan al control y seguimiento del impacto de actividades económicas sobre el estado ambiental de estos ecosistemas, ya que el desarrollo desordenado de la pesca, la agricultura, la ganadería, el turismo, la minería y la extracción de hidrocarburos se han convertido en elementos tensionantes generalizados de estas áreas.

Por ende, es importante que los humedales Ramsar cuenten con la formulación e implementación de Planes de Manejo que respondan a un proceso de planificación y gestión integral del territorio que ayude a tomar decisiones respecto a los objetivos de estas áreas y sus medidas de manejo. A pesar de su importancia, de los 12 sitios Ramsar, solo 9 cuentan con su Plan de Manejo oficial (ver Tabla 1).

Tabla 1. Estado de los Planes de Manejo de los sitios Ramsar

Cabe señalar que existen dentro de los sitios Ramsar áreas inscritas en el Registro Único de Áreas Protegidas, por lo cual es importante que estos Planes de Manejo se articulen con los objetivos e instrumentos de ordenación de las otras áreas de conservación presentes en la zona.

El no contar con un Plan de Manejo acorde a las necesidades de uso y manejo de los sitios Ramsar representa un problema de gestión de las autoridades ambientales, por cuanto la falencia de este instrumento orientativo imposibilita la toma de decisiones acertada sobre las inversiones a realizarse para su cuidado y protección, que puede repercutir en el detrimento del patrimonio público ambiental.

Aunado a lo anterior, no todos los sitios Ramsar cuentan con estrategias robustas de monitoreo de sus condiciones ambientales, dificultando el seguimiento y evaluación de la gestión realizada a largo plazo respecto a los cambios socioecológicos que puedan producirse sobre estos ecosistemas, lo cual puede alimentar la actualización de los Planes de Manejo existentes.

El Registro Único Nacional de Áreas Protegidas contiene información ingresada por las autoridades ambientales sobre las áreas protegidas de su jurisdicción, como lo son los Distritos Regionales de Manejo Integrado, las Reservas Naturales de la Sociedad Civil, las Reservas Forestales Protectoras Nacionales, entre otras.

Acciones e inversiones adelantadas en los sitios Ramsar

En la información allegada por Minambiente se reportaron un total de 14 proyectos financiados en el marco de la Convención Ramsar entre las vigencias 2017-2022 por una inversión total de $155.660 millones. Las fuentes de financiación de estos proyectos (Tabla 2) están compuestas por los recursos asignados por el Sistema General de Regalías (SGR) y los Fondos de Inversión como el Fondo Nacional Ambiental (Fonam) y el Fondo de Compensación Ambiental (FCA).

Minambiente [Radicado No. 21012023E2000796 del 17 de enero del 2023]. Asunto. Respuesta a solicitud de información radicado interno CGR No. 2022EE0207677 del 28 de diciembre del 2022.

Tabla 2. Inversiones 2017-2022 reportadas por Minambiente

Entre las actividades financiadas están la incorporación de estrategias de conservación y recuperación por medio de la restauración y rehabilitación ecológica de los humedales, la elaboración de estudios para delimitación y declaratoria de nuevos humedales. Sin embargo, este reporte no cobija la totalidad de los sitios Ramsar.

Como resultado de la solicitud de información a las Corporaciones Ambientales Regionales (CAR) que tienen en su jurisdicción sitios Ramsar se obtuvo el Gráfico 3 el cual evidencia el desarrollo de actividades tendientes a la conservación financiada con recursos propios a través de los respectivos Planes de Acción Institucionales, siendo Corpamag las que más recursos invierte en estos humedales declarados Ramsar.

Gráfico 3. Inversiones 2017-2022 reportadas por las CAR

Fuente: Elaboración equipo DDS-VCA a partir de la información allegada por las CAR

Cabe mencionar que Corpamag recibe para la gestión de la Ciénega Grande de Santa Marta recursos provenientes de la sobretasa ambiental al peaje, creado por la Ley 981 de 2005.

Del análisis efectuado se evidencia que no es posible contrastar estas cifras reportadas con el estado ambiental de los sitios Ramsar ya que existen asimetrías de información y no se cuenta con un sistema de evaluación de las inversiones ejecutadas respecto a la mejora de los atributos ambientales de estos ecosistemas.

Para la adecuada aplicación del Convenio es relevante el diseño de un mecanismo financiero específico para los humedales que garantice los recursos necesarios para su gestión, superando así la falta de recursos de las CAR por medio de la distribución de recursos de cooperación internacional y de orden nacional.

De acuerdo a lo observado, la Ciénaga Grande de Santa Marta es el sitio Ramsar que mayores recursos ha ejecutado de acuerdo a lo reportado por Minambiente y las CAR ($117.875 millones y $228.041 millones respectivamente), y ejemplifica la complejidad existente entre la gestión y uso del patrimonio ambiental del país, por lo que es importante abordarlo de forma particular.

Caso: Sitio Ramsar Ciénaga Grande de Santa Marta 

El sitio Ramsar Sistema Delta Estuarino del Río Magdalena, Ciénaga Grande de Santa Marta es un referente de la abundante diversidad biológica y social del territorio colombiano. El 98,5% del sitio Ramsar se encuentra ubicado en la zona noroccidental del departamento del Magdalena, bajo la jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional del Magdalena (Corpamag).

Gráfico 4. Mapa del sitio Ramsar Ciénaga Grande de Santa Marta

Este complejo ecosistémico fue el primer sitio Ramsar declarado en el país, siendo importante por sus manglares y bosques inundables, además de representar la laguna costera más grande de la costa caribe colombiana. Sirve como hábitat para varias especies de aves, y también es un lugar de desove para muchas especies de peces, además proporciona el sustento diario de las comunidades que lo habitan. Parte del sitio es de propiedad del estado, mientras que una gran área es de propiedad privada, lo cual complejiza su gestión y conservación.

Al mismo tiempo de estar inscrita en la lista Ramsar, fue designada como Reserva de la Biosfera de la UNESCO, lo cual incrementa su importancia internacional como zona para la conservación y el desarrollo sostenible. Actualmente no cuenta con un Plan de Manejo oficial, a pesar de que existe una versión preliminar que data del año 2006, sobre lo cual el MADS junto a Corpamag se encuentra trabajando en su actualización.

una historia de trasformaciones socioecológicas impulsadas por el desarrollo de las actividades económicas de la región (Vilardy & González, 2011). La dinámica hidrológica se vio afectada por la construcción de vías, como la vía Barranquilla-Santa Marta que disminuyó el intercambio entre el sistema lagunar y el mar, lo cual junto a la intervención de caños con obras hidráulicas sin sustento técnico y la contaminación de los ríos que proveen la entrada de agua dulce, conllevo a la hiperzalinización de los substratos del manglar y los sistemas acuáticos, ocasionando la perdida de fauna y flora de la región (Ramsar, 2017).

Además, la sobreexplotación de recursos como la pesca y las disputas por tierras exacerban los conflictos ambientales existentes. A 2019, la cobertura predominante sobre el área Ramsar (Ver Gráfico 5) era pastos ligados con la actividad ganadera, seguido de áreas agrícolas permanentes y transitorias, marcando la dinámica agropecuaria de la región marcada por el desecamiento de las áreas húmedas propias del ecosistema.

Gráfico 5. Distribución de las coberturas de uso de la tierra 2019

Debido al alto grado de transformación de este sitio Ramsar, Minambiente gestiono ante la secretaria de la Convención la aprobación de una Misión de Asesoramiento con el fin de recibir orientaciones técnicas de expertos internacionales sobre la incorporación de acciones que logren responder a las amenazas que puedan afectar las características ecológicas de este ecosistema.

La Misión de Asesoramiento No. 82 se realizó en el segundo semestre del 2016 y su informe fue entregado en el 2017. Como resultado se obtuvo nueve recomendaciones encaminadas a la consolidación de líneas de trabajo para la protección, recuperación y restauración del sitio Ramsar, que abarcan actividades como el fortalecimiento de la coordinación interinstitucional para su manejo, la generación de información sobre las dinámicas del ecosistema, planes de monitoreo sobre las características ecológicas más importantes.

Además, se recomendó reevaluar las obras hidráulicas y plan de mantenimiento de caños, sobre lo cual la Contraloría General de la República considera importante, que estas obras cuenten en sus estudios previos con la información técnica y científica suficiente que soporté su realización y evalué robustamente sus impactos sobre el ecosistema, dada la alta inversión de recursos que requiere su mantenimiento.

En cumplimiento de la última recomendación del informe se inscribió a este sitio Ramsar en el Registro de Montreux el 4 de septiembre de 2017, lo cual repercute en un proceso de priorización a nivel internacional, nacional, regional y local con la finalidad de gestionar la cooperación internacional para el apoyo técnico y financiero necesario para la intervención de este sitio.

Actualmente Minambiente con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo y colaboración del Invemar, Corpamag, PNN, Ideam, entre otros, viene gestionando recursos ante el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF, por sus siglas en inglés) a través de un Proyecto GEF para la recuperación ambiental de este Sitio Ramsar desde la implementación del Plan de Manejo, en especial para las cuencas de los Ríos Fundación y Aracataca en un horizonte de 5 años con una inversión de USD 9 millones.

A pesar de que estas recomendaciones se han incorporado parcialmente en la gestión de este sitio Ramsar, los esfuerzos no han sido los suficientes para retirarlo del registro Montreux.

Conclusiones

La recolección de información para el presente análisis evidencio vacíos de información por parte de las autoridades ambientales sobre el estado actual de los sitios

Ramsar en el territorio colombiano junto a las inversiones realizadas sobre los mismos, lo cual genera incertidumbre sobre la administración en estos sitios, conllevando a desacertadas estrategias de gestión en la política nacional y regional, al no existir un único sistema de información centralizado por Minambiente en su papel de cabeza del Comité Nacional de Humedales.

Debido a estas falencias de información no es posible determinar la relación que existe entre el estado conservación de los sitios Ramsar y la gestión fiscal para el cuidado ambiental de los mismos, lo cual constituye un riesgo para el desarrollo sostenible de estos ecosistemas.

Los sitios Ramsar no están recibiendo la atención que requieren a pesar de ser una estrategia de conservación de importancia nacional e internacional. Esto se evidencia en el bajo nivel de inversión reportado por Minambiente y las CAR, el cual muestra una asimetría en la gestión de estas áreas, lo cual se evidencia en la concentración de recursos que tiene Ciénaga Grande de Santa Marta respecto a los otros sitios Ramsar, hecho que demostraría la falta de liderazgo y de equidad en la distribución de recursos públicos por parte del MADS.

Frente a la alta inversión de recursos en actividades ligadas al mejoramiento ambiental de la Ciénaga Grande de Santa Marta, estas no han resultado efectivas y sostenibles a largo plazo, a pesar de la implementación parcial de las recomendaciones del informe de la Misión de Asesoramiento No. 82 del 2017. Además, debido a la falta de un Plan de Manejo integral no ha sido posible frenar las tendencias de transformación que resultan de la contraposición de intereses entre las actividades económicas de la región y el funcionamiento del ecosistema.

Los Planes de Manejo a pesar de ser un instrumento necesario para la toma de decisiones informadas, no se ha implementado en la totalidad de los sitios Ramsar, constituyéndose en un desafío para su uso y manejo.

Bibliografía

Mitsch, W. J., Bernal, B., & Hernandez, M. E. (2015). Ecosystem services of wetlands. International Journal of Biodiversity Science, Ecosystem Services & Management, 11(1), 1-4. https://doi.org/10.1080/21513732.2015.1006250

Ramsar. (2017). Misión Ramsar de Asesoramiento No. 82. Sitio Ramsar Sistema Delta Estuarino del Rio Magdalena Ciénaga Grande de Santa Marta (p. 61). Secretaria de la Convención Ramsar. https://www.ramsar.org/sites/default/files/documents/library/ram82_cienaga_grande_s.pdf

Ricaurte, L. F., Olaya-Rodríguez, M. H., Cepeda-Valencia, J., Lara, D., Arroyave-Suárez, J., Max Finlayson, C., & Palomo, I. (2017). Future impacts of drivers of change on wetland ecosystem services in Colombia. Global Environmental Change, 44, 158-169. https://doi.org/10.1016/j.gloenvcha.2017.04.001

Vilardy Quiroga, S. P., & González Nóvoa, J. A. (Eds.). (2011). Repensando la Ciénaga: Nuevas miradas y estrategias para la sostenibilidad en la Ciénaga Grande de Santa Marta. Univ. del Magdalena [u.a.].

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Para más información:

https://www.contraloria.gov.co/web/observatorio-de-control-fiscal-ambiental-ocfa/estudios/-/asset_publisher/oejv/content/humedales-ramsar