AL TERMINAR LA ADMINISTRACIÓN DUQUE EL BALANCE QUE SE HACE SOBRE SU POLÍTICA FISCAL ES AGRIDULCE. La mayoría de los observadores coinciden en que, si bien con la expedición de la Ley 2155 de 2021 hubo un avance en el saneamiento de las finanzas públicas, sin embargo, seguimos manejando uno de los déficits fiscales más altos de la región, lo que requerirá esfuerzos adicionales en los años venideros para alcanzar una sostenibilidad aceptable en las finanzas públicas.

Como se puede observar en el siguiente cuadro Colombia ha mantenido un desbalance fiscal durante 2020 y 2021 superior al 7 % del PIB, tendencia que no se va a corregir según las propias proyecciones del Gobierno durante 2022. El nuestro es, si se quiere, el desbalance más protuberante de la región apenas comparable con Brasil.

BALANCE FISCAL DEL GOBIERNO GENERAL EN LAC6¹
La tarea inconclusa en materia fiscal que deja el gobierno de Iván Duque no solo se reduce a reconducir el abultado desbalance que seguimos arrastrando, vía mayores ingresos o morigeración en el gasto público. Así como se ha ilustrado en el cuadro anterior, se ha llegado a esta situación por la carencia de ajustes estructurales que si bien se diagnosticaron, durante la administración que termina, no se aplicaron los correctivos adecuados. Quedaron en simples diagnósticos de comisiones especializadas que el próximo gobierno encontrará en los anaqueles respectivos.

Los estudios recientes de Hacienda Pública coinciden en que tiene más capacidad redistributiva el gasto que el tributo. Podemos tener una estructura muy progresiva de las tarifas de los diversos impuestos, pero si el gasto no se focaliza bien hacia aquellos sectores más vulnerables de la sociedad, el sistema, como un todo, puede terminar siendo tremendamente regresivo.

Queremos comenzar con el estudio de tres aspectos de la morfología del gasto público en Colombia que están teniendo efectos malsanos en la estructura tributaria y que vienen de vieja data. Su corrección es apremiante, pues mientras más pasa el tiempo y no se afronta su corrección, más alejados nos encontramos de los ideales constitucionales de la progresividad, de la equidad y de la eficiencia; características que debe marcar la fisonomía del sistema tributario como un todo. Estos tres problemas son:

i. El inadecuado diseño de los subsidios que se otorgan;

ii. La frondosa estructura de privilegios tributarios que impera;

iii. La asfixiante inflexibilidad en el sistema de asignación del gasto público.

EL INADECUADO DISEÑO DE LOS SUBSIDIOS
Existen varios tipos de subsidio. Normalmente se distinguen entre aquellos de carácter social y los de carácter productivo, siendo los primeros los más significativos.

La última vez que Planeación Nacional hizo un cálculo completo del costo de los subsidios fue en 2015 y en ese momento el país asignaba cerca de 9 % de su PIB a los subsidios ($71,8 billones). La situación no se ha modificado desde entonces y los subsidios de carácter social equivalen al 40 % del presupuesto nacional.

No todos los subsidios son ineficientes ni todos son regresivos. Existen algunos valiosos que contribuyen a amortiguar la pobreza y a estimular la producción. Y al mismo tiempo existen otros que son tremendamente regresivos, es decir, que benefician, protuberantemente, a las personas más ricas o con mayor capacidad de pago, en cuyo caso terminan acentuando la mala distribución del ingreso en nuestro país.

Quizás el caso más emblemático es el de las pensiones, pues el quintil más alto recibe el 50,8 % del total de los subsidios que se canalizan hacia las pensiones, en tanto que el quintil más bajo de la población recibe apenas el 4,3 %. Esta evidencia está poniendo de presente la necesidad apremiante de trabajar la postergada Reforma pensional, que este gobierno no afrontó en su momento ni la tramitó oportunamente en el Congreso.

En el cuadro siguiente podemos ver la distribución del gasto y de los subsidios sociales por quintil de ingresos, calculados por el Departamento Nacional de Planeación para 2014: allí se puede apreciar cómo el caso más grave es el de las pensiones como lo hemos mencionado, pues los dos quintiles (4 y 5) de las personas más adineradas absorben casi el 80 % de los subsidios pensionales. También se presentan algunos casos que generan distorsión, como los subsidios a la vivienda y a los combustibles que, como en el caso pensional, representan el complejo más regresivo de todo el esquema de los subsidios en el país.

Es evidente que los subsidios que se han asignado durante la pandemia, como lo vamos a analizar adelante, han sido mejor focalizados que la masa de subsidios que ha venido aplicando el país en los años pasados, pues ha habido un ejercicio de focalización más acertado. Sin embargo, la masa de subsidios vigente sigue siendo unas de las malformaciones más grandes del proceso de asignación de gasto público en Colombia.

Con razón se ha anotado que por la ausencia de mecanismos institucionales apropiados muchos de los subsidios entregados hoy están mal focalizados y entre los casos más preocupantes se encuentran los subsidios dirigidos a pensiones, servicios públicos y vivienda. Al hacer un análisis de los subsidios sociales en el agregado, la distribución se apega más al principio de igualdad absoluta, en la que todos los quintiles de ingresos reciben la misma cantidad proporcional de subsidios que a uno de progresividad en el gasto. Es decir, la distribución actual del gasto no toma en cuenta, plenamente, la diferencia de ingresos de la población.

En el 2015 se presentó por el Gobierno un interesante proyecto de ley que buscaba la expedición de una ley estatutaria para regular los subsidios (proyecto de ley No. 186 de 2016) que contemplaba una serie de principios orientados a que los subsidios tuvieran más transparencia y más claridad. Allí se disponía que la creación de todo subsidio debía estar acompañada de un estudio de costo beneficio para cerciorarse que sí iba a cumplir los propósitos buscados. En segundo lugar, que los subsidios no serían otorgados de manera permanente.

Periódicamente, se evaluaría si estaban cumpliendo los objetivos originalmente buscados y en caso contrario se suspendería; y, por último, que los subsidios debían responder a criterios de claridad, de legalidad y de efectividad que periódicamente estarían siendo valorados a fin de romper el círculo vicioso y malsano que hoy existe según el cual que una vez creado el subsidio este permanece indefinidamente.

Detrás de los subsidios gravitan grandes grupos de presión que buscan perpetuarlos en el tiempo. Sería recomendable que en el futuro el país tomara las líneas generales de este proyecto de ley y las convirtiera en ley de la república, pues como hemos visto este constituye uno de los principales factores de mala asignación del gasto público en Colombia. Lo expuesto no quiere decir que todos los subsidios sean malos o malsanos: hay algunos muy eficientes y los hay muy eficaces; solo que están en una misma madeja, revueltos con los que no lo son. Ya hemos citado el caso de los subsidios al esquema pensional.

Entonces, si se quiere hacer realmente un avance en términos de eficiencia es indispensable que se reevalúe todo este esquema de los subsidios y haya un proceso de depuración en las líneas que propuso el proyecto de ley que hemos mencionado y que, infortunadamente, no hizo tránsito en el Congreso.

INFLEXIBILIDADES PRESUPUESTALES
En un importante estudio que realizó Echeverry, Ferguson y Querubín, se establece que en los últimos años el nivel de inflexibilidad del presupuesto nacional alcanza el sorprendente porcentaje del 95 %².

En este documento se distinguen tres puntos dentro del conjunto de inflexibilidades: “el primero se origina en normas que dictan un gasto de obligatorio cumplimiento (inflexibilidad en el gasto), el segundo ata algunas fuentes de ingresos y las destina a usos específicos (rentas de destinación específica), y el tercero se refiere a los recursos parafiscales que son recursos que perciben algunas entidades con un fin específico, y que al no pasar por el presupuesto no están sujetas a la evaluación periódica de su pertinencia”.

Así las cosas, es un verdadero espejismo pensar en la realidad del discurso democrático según el cual el gobierno al preparar el presupuesto escoge para cada vigencia los gastos de mayor prioridad, y es el Congreso quien define cuáles son las prioridades al aprobar el presupuesto.

Obviamente, con niveles de inflexibilidad cercanas al 95 % del total de las apropiaciones presupuestales, ese ideal democrático se convierte en un espejismo. Naturalmente, hay inflexibilidades que nacen en la misma Constitución, como las transferencias de la nación a los departamentos y municipios para hacer posible la descentralización, o las pensiones, o el mismo servicio de la deuda. Pero hay otros rubros que obedecen a la designación por ley de gastos con destinación especifica en donde, simplemente, una porción del ingreso se destina a un propósito preestablecido que nada tiene que ver con el presupuesto anual. Así, el presupuesto se convierte en una simple oficina de registro o de notaría donde se consignan los gastos que han sido predeterminados por la Constitución o por el legislador.

Esta es otra restricción que tiene el proceso de asignación del gasto público. Hasta el punto de que prácticamente todos los ministros de hacienda, sin excepción, consignan en sus memorias la camisa de fuerza que les impone esta abigarrada red de inflexibilidades que no dejan ningún margen, pues al diseñar los presupuestos anuales las prioridades están ya predeterminadas.

Hay que hacer un esfuerzo si no para eliminar (lo cual no es factible), pero sí para aminorar el peso de estas inflexibilidades que como las rentas de destinación específica señaladas por ley, hacen inflexibles la asignación del gasto público. Su permanencia hace nugatoria la utilización del gasto público como instrumento para atenuar el ciclo económico en las coyunturas y dirigirlo hacia propósitos prioritarios.

El excontralor Antonio Hernández señalaba ya desde el 2003 que “existen casi 300 disposiciones legales que obligan al gobierno a asignar anualmente recursos del presupuesto a determinados objetivos específicos, algunas de ellas con más de 50 años de existencia. Este cúmulo de normas –agregaba– parece expresar cierta prevención o temor a que el presupuesto sea el instrumento democrático por excelencia de amplio debate público y de control político, para definir y hacer efectivas las prioridades del gasto gubernamental”³.

El Estado tiene dos maneras de gastar: la primera consiste en ejecutar las apropiaciones presupuestales que le han sido autorizadas por el presupuesto anual y es la manera tradicional como se hace el gasto. Pero existe una segunda manera que es la de renunciar a ingresos que de otra manera se habían percibido. Esto significa, en buen romance, el valor de las exenciones, deducciones y demás gabelas tributarias que en el fondo conducen a una renuncia a ingresos en favor de alguien que puede ser un grupo o una persona jurídica determinada. Pero es una manera de renunciar al recaudo.

A partir de los años setenta la teoría de la Hacienda Pública desarrolló la medición de la segunda forma del gasto público que se conoce con la denominación de “gastos fiscales”.

Respecto de esta segunda modalidad del gasto público, diferente de la presupuestal, la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios ha calculado esta modalidad del gasto en 6,5 % del PIB anual. Los informes que aparecen en el Marco Fiscal de Mediano Plazo indican que antes de realizar algunos ajustes técnicos que la misma Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios estableció, para 2018 los ingresos no percibidos por beneficios tributarios ascendían a 8,1 % del PIB y en el 2009 a 8,7 %. ¡Estamos frente a gastos fiscales inmensos!

Esto ha conducido a que los ingresos no percibidos en Colombia sean los mayores de toda la región, como se ilustra fácilmente en este cuadro que es tomado de los informes de Cepal.

Lo que fundamentalmente nos interesa destacar es la manera como los beneficios tributarios, o al menos algunos de ellos, quebrantan gravemente los principios de la equidad tributaria. Hacen las inequidades más acentuadas y en nada contribuyen a la progresividad del sistema fiscal.

Según la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios⁴ que hemos venido mencionando, las abultadas gabelas que se otorgan en el sistema colombiano no solo quebrantan la equidad horizontal sino el concepto de equidad vertical dentro del sistema tributario como un todo y, además, terminan beneficiando, en la práctica, a los más adinerados mientras que las personas con menor capacidad de pago no reciben ningún beneficio importante por este tramado de beneficios tributarios.

Nos vamos a permitir citar textualmente dos párrafos del Informe de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios que hablan por sí solos.

El primero tiene que ver con el concepto de equidad horizontal que no es preservado por la cantidad de gabelas existentes. “Una gran cantidad de gastos tributarios en Colombia vulneran el principio constitucional de ‘equidad horizontal’ conforme al cual los ‘iguales’ deben ser gravados ‘equitativamente’. Por ejemplo, algunos gastos tributarios únicamente ofrecen un tratamiento tributario preferencial a ciertos negocios particulares, como una menor tarifa de impuestos de renta para personas jurídicas a hoteles o, exenciones temporales para los ingresos conectados con ciertas inversiones.

Otros gastos tributarios ofrecen un tratamiento tributario preferencial a determinados individuos. Por ejemplo, un porcentaje de los ingresos percibidos por individuos que trabajan en cargos específicos, como jueces y/o fiscales, los cuales están exentos de impuesto a la renta, al igual que los gastos de representación obtenidos por los decanos y profesores de las entidades públicas.

Estos gastos tributarios no solo distorsionan el diseño del sistema tributario y generan desigualdades, sino que también originan una percepción pública, ya sea justificada o falsa de que existe clientelismo político. Para compensar los ingresos tributarios no recaudados, por motivo de tratamientos preferenciales, el gobierno debe imponer mayores cargas a los demás negocios e individuos, o reducir su prestación de bienes y servicios públicos”.

Un principio que resulta gravemente vulnerado con la proliferación de gabelas tributarias es la llamada equidad vertical. “Muchos gastos tributarios en el sistema tributario colombiano –agrega la Comisión de Expertos– también vulneran el principio constitucional de ‘equidad vertical’, conforme al cual los contribuyentes con mayor capacidad de pago deberían pagar mas impuestos. El ejemplo más notorio de esto recae en las deducciones tributarias al impuesto sobre la renta para personas naturales, las cuales aumentan de forma proporcional al nivel de ingresos. Estos gastos tributarios son extremadamente regresivos, debido a que las personas con mayores ingresos no solo disfrutan de una deducción superior, sino que el valor de dicho beneficio también incrementa con la tarifa tributaria marginal del contribuyente, la cual, en sí misma, se incrementa con el beneficio debido a la progresividad del esquema tributario del impuesto a la renta a las personas naturales. Otro ejemplo es la exención tributaria de las personas (hasta un tope extremadamente alto), mientras que los ahorros pensionales obligatorios y voluntarios son deducibles del ingreso gravable personal a la tasa marginal del impuesto a la renta de las personas naturales del contribuyente. En consecuencia, el gobierno está subsidiando de forma efectiva las pensiones, y dicho subsidio es superior para los individuos más ricos”.

Como se puede observar por estas dos citas, el sistema termina gravando de manera diferente a quienes tienen igual capacidad de pago, y otorgando beneficios más que proporcionales a los que mayor capacidad de pago tienen, es decir, a los más acaudalados. Esta última característica del abigarrado sistema de prebendas tributarias recibe el calificativo, por parte de la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios, de ser “atrozmente regresivo”.

En efecto, dice el informe que “Colombia debe reformar las deducciones tributarias dentro del impuesto a la renta de las personas naturales que incrementan con los ingresos.

Esta forma de diseño tributario, agrega, es atrozmente regresiva. Primero, las deducciones que incrementan con el tamaño para que los hogares más ricos obtengan un beneficio mayor. Segundo, el valor de la desgravación incrementa con la tarifa tributaria marginal del contribuyente por lo que el valor es mayor para los hogares más ricos. Y tercero, los hogares de menores ingresos normalmente no se benefician de las deducciones como las relacionadas con el pago de intereses hipotecarios o los aportes voluntarios a fondos de pensiones, debido a que sus ingresos son demasiados bajos para obtener un hogar propio o ahorrar montos adicionales para una pensión privada”.

Esta es, pues, la característica más chocante del entramado de gabelas que se ha venido instaurando en Colombia: termina beneficiando más a los ricos que a los contribuyentes de medianos y bajos ingresos, y es naturalmente una de las razones que explica, primero, las reclamaciones de los grupos de presión para evitar cualquier desmonte del sistema de beneficios tributarios que se intente; y segundo, su perpetuación en el tiempo que termina arrastrándose, año por año, sin que se haga ningún estudio de costo beneficio de los gastos fiscales que esta modalidad del gasto implica.

Los costos de los beneficios tributarios, como lo hemos llamado, son inmensos. Piénsese no más en la cuantificación que ha hecho la Comisión de Expertos en Beneficios Tributarios que calcula, aun con bases más conservadoras que las que suele trabajar el Marco Fiscal de mediano plazo, que los beneficios tributarios están teniendo un costo anual de 6,5 % del PIB. Estos son costos anuales que equivalen a casi 5 veces lo que se va a recaudar con la última reforma tributaria aprobada en el Congreso.

Racionalizar el sistema de privilegios tributarios es, en el fondo, un problema político. Mientras no haya una decisión de tipo político de avanzar hacia la simplificación y racionalización, el sistema seguirá pesando como una piedra de molino al cuello de la tributación colombiana con esta enredada madeja de privilegios.

Llama la atención que fuera precisamente el Gobierno que convocó a la Comisión de Expertos en Privilegios Tributarios el mismo que desatendiera sus recomendaciones. Esta comisión propone, por ejemplo, que se eliminen las exenciones de las zonas francas, de las llamadas megainversiones, que se racionalicen las distorsiones tributarias que hoy entraña el sistema del IVA. Nada de esto fue atendido por el Gobierno. Por el contrario, en la Reforma Tributaria que presentó al Congreso se propone la creación de más privilegios tributarios; y pocos días antes de radicar el ministro Carrasquilla la Reforma Tributaria, el propio Gobierno expidió un decreto profundizando las irritantes gabelas con que hoy rodean todo el quehacer de las empresas ubicadas en las zonas francas. Es decir, el que menos ha avanzado en la racionalización del sistema de privilegios ha sido, precisamente, el Gobierno que convocó a la Comisión de Expertos Tributarios⁵.

1. Sobre la dinámica de la deuda, ver Eichengreen, Ei-Ganainy, Esteves y Mitchener (2021).
2. Juan Carlos Echeverry, Leopoldo Fergusson y Pablo Querubín, “La batalla política por el presupuesto de la Nación o supervivencia fiscal”, CEDE, Universidad de los Andes, 2004.
3. Citado en Echeverry et al, obra citada, pág. 8.
4. Informe de la Comisión de expertos en beneficios tributarios, Oecde y DIAN 2021. Fedesarrollo.
5. Léase La Economía Política de la Pandemia, Juan Camilo Restrepo, Editorial Temis, 2021, del que se han tomado algunos apartes de este artículo.

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