Introducción

“Los pueblos como los hombres, Solo son dóciles en su juventud”

La Contraloría General de la República -CGR- resalta la importancia de más de nueve millones de víctimas del conflicto armado como epicentro para la implementación efectiva y consolidación de una paz estable y duradera, por ello en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales ejerce labores de análisis, seguimiento, control y vigilancia fiscal sobre los recursos destinados a la asistencia, atención y reparación integral a la población víctima del país en relación con el goce efectivo de sus derechos acorde con lo ordenado en la Sentencia T-025 de 2004 por la Corte Constitucional, la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Leyes Étnicos (4633, 4634, y 4635, todos de 2011); y lo estipulado en el punto quinto del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (firmado entre el Gobierno Nacional y las -FARC-EP-, el 24 de noviembre de 2016); labor asumida por la Contraloría Delegada para el Postconflicto desde su creación mediante el Decreto Ley 2037 de 2019.

  1. Normograma de la Política Pública de Víctimas en Colombia:
  • Ley 387 de 1997
  • Adopción de medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia.
  • Sentencia T-025 de 2004 de la Corte Constitucional
  • Referida a la declaración de la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional -ECI- en la situación de la población desplazada por la gravedad de la afectación de los derechos reconocidos constitucionalmente, el volumen de recursos efectivamente destinado y la capacidad institucional para asegurar el goce efectivo de sus derechos.
  • Ley 1448 de 2011
  • Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y creación de la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas -UARIV-, la Unidad de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas -URT- y el Centro Nacional de Memoria Histórica -CNMH-.
  • Decretos Leyes 4633, 4634 y 4635 de 2011
  • Medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas por cada pueblo étnico víctima del conflicto armado.
  • CONPES 3712 de 2011 y 3726 de 2012
  • Establecen el Plan Nacional de Atención y Reparación a Víctimas, sus recursos, indicadores y metas.
  • Auto 373 de 2016
  • Evaluación de los avances, rezagos y retrocesos en la superación del -ECI- declarado mediante la Sentencia T-025 de 2004, en el marco del seguimiento a los Autos 008 de 2009, 385 de 2010 y 219 de 2011.
  • Noviembre 24 de 2016
  • Se firmó el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, en adelante Acuerdo Final de Paz.

Acto Legislativo 01 de 2016

Prevé instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final de Paz.

  • Acto Legislativo 01 de 2017
  • Crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición -SIVJRNR- conformado por las entidades Jurisdicción Especial para la Paz -JEP-, Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad -CEV- y la Unidad de Búsqueda para personas dadas por desaparecidas -UBPD-.
  • Auto 331 de 2019 Corte Constitucional
  • Referido a los indicadores de Goce Efectivo de Derechos -IGED- de la población desplazada, en el marco del seguimiento a la -ECI- declarado en Sentencia T-025 de 2004.
  • Ley 2078 de 2021
  • Modifica la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Leyes Étnicos 4633, 4634 y 4635 del 2011. Se prorroga su vigencia por 10 años.
  • CONPES 4031 de 2021
  • Establece la Política Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
  1. Las Víctimas: Una Constante Histórica

El Estado Colombiano con la promulgación de la Ley 387 de 1997, reconoció como desplazados, a toda persona que se vio forzada a migrar dentro del territorio nacional por vulneraciones o amenazas a su vida, integridad física, seguridad o libertad personal.

Dada la multiplicidad de derechos constitucionales afectados de forma reiterada a esta población[1], su vulnerabilidad e indefensión, la Corte Constitucional, en adelante La Corte, a través de la Sentencia T-025 de 2004, y de los Autos de seguimiento a esta, en particular el Auto 008 de 2009, ordenó la adopción e implementación de una Política de Tierras para la Población Desplazada dirigida a garantizar el goce efectivo de sus derechos sobre las tierras y los territorios, con la declaración del -ECI- y conformó una sala de seguimiento que, durante los últimos 19 años, ha determinado barreras institucionales, prácticas inconstitucionales, avances y retrocesos en cada uno de los derechos.

En el marco del seguimiento realizado por La Corte se expidió el Auto 373 de 2016, en el cual, se realizó un diagnóstico y evaluación de cada uno de los derechos, y establecieron umbrales de cumplimiento, levantando el -ECI- en los derechos a la participación y al registro. En 2019, se expidió el Auto 331 de 2019, en el que se determinaron por parte de La Corte, los criterios de idoneidad de los -IGED- y el contenido de cada derecho de la población desplazada especificando el titular del derecho, el responsable de su garantía, la extensión de la obligación y la finalidad de este. Cabe resaltar que a la fecha el -ECI- y el seguimiento por parte de La Corte, se mantiene.

Desde junio de 2011, se expidió la Ley 1448 de 2011 por la cual se dictaron medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno. Esta Ley reconoció como víctimas a aquellas personas que individual o colectivamente sufrieron daños por hechos ocurridos a partir del primero de enero de 1985, por infracciones al Derecho Internacional Humanitario -DIH- o de violaciones a los Derechos Humanos -DDHH- en relación con el conflicto armado interno. Para el caso de la población víctima de pueblos étnicos, atendiendo a sus necesidades, usos y costumbres, se expidieron los Decretos Leyes 4633 para pueblos y comunidades indígenas; 4634, para el pueblo Rrom o gitano y 4635 de 2011, para comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.

Para acceder a las medidas contempladas en la Ley y los Decretos Leyes, la población víctima realiza una declaración individual o colectiva ante el ministerio público con base en la cual, la Unidad para las Víctimas, realiza un procedimiento de verificación y si aplica, procede a incluirlos en el Registro Único de Víctimas -RUV-.

Con corte al 30 de abril de 2023, se encontraron en los registros 9.472.472 personas víctimas del conflicto armado interno, con 12.361.521 hechos victimizantes, el 79% de los cuales cumplen los requisitos para acceder a las medidas de atención y reparación establecidas en la Ley. El registro identifica un 19% de víctimas con auto reconocimiento étnico (indígena, afrocolombiano y Rrom) y dieciséis hechos víctimizantes, dentro de los que se cuenta el desplazamiento forzado como el mayor de ellos, con afectación a un 89% de la población. – -RNI-, mayo de 2023-.

Con la firma del Acuerdo Final de Paz y la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2016, se resaltó el papel de la Población Víctima como Epicentro de la Paz y se dio énfasis sobre los derechos a la verdad, justicia, reparación integral y no repetición, con un enfoque de respeto de los derechos humanos. Con el Acto Legislativo 01 de 2017, se crea el -SVJRNR- y las entidades que garantizarán la verdad, justicia y no repetición como son: -JEP-, -CEV- y -UBPD-.

Finalmente, dado que el proceso de Reparación Integral a la Población Víctima establecido por la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Leyes Étnicos se ha demorado más de lo previsto y que es necesario garantizar la atención y reparación de las víctimas en el marco del Acuerdo Final de Paz se expidió la Ley 2078 de 2021 que prorrogó la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras hasta junio del 2031.

  1. Marco Institucional para el Seguimiento y Monitoreo a la Política Pública de Víctimas

La -CGR- de forma complementaria a su función misional de control fiscal y vigilancia de los recursos públicos ha realizado seguimiento a la Política Pública de Víctimas, conforme con lo establecido en la Ley 387 de 1997 y las respuestas a los Autos de la Corte Constitucional asociados a la Sentencia T-025 de 2004.

Con la expedición de la Ley 1448 de 2011, se generaron nuevas funciones para la -CGR-, dado que por medio del Art. 201 se conformó la Comisión de Monitoreo y Seguimiento al Cumplimiento de la Ley de Víctimas -CMSCLV-, conformada por la Procuraduría General de la Nación -PGN-, la Defensoría del Pueblo -DP-, la -CGR- y tres representantes de las víctimas. En el artículo referenciado se establece la obligación de presentar un informe anual al Congreso de la República dentro del mes siguiente al inicio de la legislatura de cada año.

Entre 2012 y 2017, esta labor estuvo a cargo de un equipo especial de seguimiento y Monitoreo a la Política Pública dirigida a la Población Víctima, adscrito a la Contraloría Delegada para el Sector Agropecuario, el cual se conformó mediante resoluciones orgánicas 6486 y 6898 de 2012.

Con el Acto Legislativo 01 de 2016 (inciso tercero del Art. 3), se estableció un mandato expreso a la -CGR- de presentar un informe detallado al Congreso de la República sobre la ejecución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones al inicio de cada legislatura.

A este respecto, el 27 de mayo de 2017, se expidió el Decreto 888, que creó la Unidad Delegada para el Posconflicto con la misión de liderar, coordinar y hacer seguimiento de toda la acción de la -CGR- en relación con la implementación del Acuerdo Final de Paz, los recursos públicos destinados para el efecto; la institucionalidad creada para cumplir los compromisos asumidos por el estado; y las políticas públicas diseñadas y desarrolladas por estas, en concordancia y se expidió la Resolución Organizacional OGZ -0631- 2017 de 2017, que adicionó el manual especifico de funciones, requisitos y competencias laborales en los cargos creados para la Unidad Delegada para el Posconflicto.

La Unidad Delegada para el Posconflicto cambió su naturaleza jurídica mediante el Decreto Ley 2037 de 2019, denominándose en adelante Contraloría Delegada para el Posconflicto, cuyas funciones se encuentran contenidas en el Art. 16 del citado Decreto, por el cual se adiciona el Art. 64A al Decreto Ley 267 de 2000. Esta dependencia efectúa el seguimiento a las políticas públicas de víctimas y posconflicto dentro de la -CGR-. En la actualidad la Contraloría Delegada para el Posconflicto es la competente para el seguimiento de la políticas públicas de posconflicto y víctimas.

  1. Seguimiento realizado y resultados.

5.1. Marco de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a la Ley de Víctimas – -CSMLV-

En relación con el seguimiento a la Ley 1448 de 2011 se han presentado nueve informes al Congreso de la República y el décimo se encuentra en construcción. En el marco de los informes, la principal preocupación de la -CGR- ha sido el creciente número de población víctima que supera hoy los nueve millones de personas y el cumplimiento de los derechos y metas asociadas con la asistencia, atención y reparación integral que contempla la Ley 1448 de 2011. En los informes presentados al Congreso de la República se ha insistido en la insuficiencia de recursos disponibles para su implementación y la efectividad en la ejecución de estos.

En particular, en el noveno informe presentado al Congreso de la República (-CSMLV-, agosto, 2022) se hizo claridad acerca de que si bien, el Gobierno Nacional para la implementación de esta Ley, entre 2012 y 2022, ha realizado esfuerzos superiores a lo establecido en los documentos -CONPES- 3712 de 2011, y 3726 de 2012, de alrededor de $147 billones, y que en promedio ejecuta al año alrededor de $ 16 billones. Según cálculos de la Contraloría Delegada para el Posconflicto, se requieren más de $301,6 Billones, para implementar diecinueve medidas contempladas en la Ley a 2031.

Para la -CGR- es claro que si bien el esfuerzo anual para cumplir con lo establecido en la Ley 1448 de 2011 debería estar alrededor de $30 billones anuales que constituirían alrededor de un siete por ciento del Presupuesto General de la Nación -PGN- de 2023, el interés de estos análisis e informes es instar al Gobierno Nacional a costear, planificar y programar sus inversiones de tal manera que se avance progresivamente y con tiempos delimitados en la garantía de los derechos previstos en la Ley de Víctimas y los Decretos Leyes Étnicos para la población pendiente de atención.  A la fecha quedan pendientes más de ocho millones de víctimas por indemnizar, con un presupuesto requerido estimado de $74 billones para pago durante los próximos diez años. De otro lado, se destaca que para soluciones de vivienda se requieren alrededor de $53 billones, para proyectos de generación de ingresos $15 billones y para los programas de Retornos y Reubicaciones $13 billones, por solo mencionar algunas medidas de la Ley.

De otra parte, se ha reiterado la importancia de establecer una política de generación de ingresos y empleabilidad para la población víctima, teniendo en cuenta que más de cuatro millones de víctimas están en situación de pobreza (Sisbén IV) y que para 2021, según cifras del -DANE- (Junio, 2021) se registraron tasas de pobreza monetaria y pobreza extrema de la población víctima superiores a las tasas nacionales, en once y seis puntos porcentuales, respectivamente. Es decir que esta población cuenta con una vulnerabilidad acentuada. Se ha resaltado la necesidad de aumentar la oferta de vivienda digna para los hogares víctimas de desplazamiento forzado, pues se ha identificado que más del 80% de estos no gozan de este derecho. Frente a proyectos de vivienda urbana, desarrollados entre 2012 y 2021, se encontró un rezago en la entrega de 14.010 viviendas urbanas, y para vivienda rural un atraso de 21.599 sin terminar. En materia de Educación Superior, se calculó una demanda de más de 413 mil víctimas para los próximos diez años, lo que supera la capacidad y recursos asignados. La -CGR- estimó un esfuerzo fiscal requerido de $5,8 billones. Entre 2013-2021, de 146.435 solicitudes de crédito realizadas al Fondo de Educación Superior para Víctimas, sólo se aprobaron por disponibilidad de recursos un siete por ciento de ellas.  Frente a la coordinación nación territorio, la -CGR- ha insistido desde la Comisión, en que a 10 años de la promulgación de la Ley aún persisten deficiencias en: (i) la coordinación y articulación entre la nación y los entes territoriales; (ii) el establecimiento de un plan de acción específico para el acompañamiento técnico de aquellas entidades territoriales denominadas como “concernidas”, es decir, aquellas que cuentan con recursos y capacidades pero tienen una baja implementación de la política pública; y (iii) la necesidad de la simplificar y mejorar la interoperabilidad de los sistemas de información disponibles para hacer seguimiento a la política pública a nivel territorial. En el marco de las sesiones territoriales de la -CSMLV- realizadas en las instalaciones de la -CGR- en el pasado mes de abril, se verificó que principalmente en municipios de sexta categoría, existe una baja capacidad técnica para la implementación de esta política pública, recursos insuficientes para atender las competencias asignadas y falta de ejecución en los recursos programados a dicha política pública.

5.2. Marco de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo a los Decretos Leyes Étnicos – CSMDL-

Frente a la implementación de los Decretos Leyes Étnicos, se han presentado 10 informes al Congreso de la República, en el marco de los últimos informes se evidenció que para población indígena, afrocolombiana y Rrom, los $1,8 billones ejecutados en los últimos seis años para la atención y reparación del universo de víctimas de los pueblos étnicos, resultan insuficientes. Según los cálculos de la -CGR- para la implementación de 4 medidas esenciales en la reparación de los pueblos étnicos como lo son atención psicosocial, indemnización colectiva, planes de Reparación Colectiva y retornos y reubicaciones, se requerirían alrededor de $3,4 billones.

5.3. Seguimiento al Punto cinco, Acuerdo sobre las Víctimas en el Plan Plurianual de Inversiones para la Paz y al Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final de Paz.

Este punto establece en primer lugar, la conformación del Sistema de Verdad, Justicia, reparación y no repetición, con la creación y puesta en marcha de la -JEP-, la -CEV- y la -UBPD-, con miras a fortalecer los procesos de verdad, justicia, reparación y no repetición. En segundo lugar, se encuentra el pilar de reparación integral, que plantea el fortalecimiento de medidas contempladas en la Ley 1448 de 2011 y que presentan un mayor rezago cómo lo son: indemnización administrativa, reparación colectiva, restitución de tierras, retornos y reubicaciones y rehabilitación psicosocial y en tercer lugar, se contempla el pilar de derechos humanos que busca avanzar en las garantías de no repetición a través del fortalecimiento de los planes y programas de prevención, protección y promoción de estos derechos.

La -CGR- ha presentado seis informes de seguimiento al Congreso de la República sobre la ejecución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones para la implementación del Acuerdo para las Víctimas, en el último, se identificaron recursos por $3,3 billones durante el periodo 2017-2021. En 2022, la ejecución se programó en $ 831 mil millones.

Adicionalmente, el informe identificó que persisten riesgos relacionados con: (i) la inexistencia del universo de personas dadas por desaparecidas, (ii) la insuficiencia de asignación presupuestal para la reparación integral de las víctimas y de los Planes de Reparación Colectiva frente al universo de víctimas a reparar, (iii) las bajas metas trazadas frente a los 824 Sujetos de Reparación Colectiva que constituyen el universo pendiente de atención, (iv) un rezago en la articulación de las entidades encargadas de definir los sujetos y actividades a reparar con los recursos monetizados de las extintas -FARC-EP- y (v) la falta de asignación de recursos para la implementación de los Planes Nacionales en Materia de Derechos Humanos, lo que no permite avanzar en las estrategias y líneas definidas en el plan operativo, en materia de derechos humanos.

5.4. Resultados de vigilancia y control fiscal

En materia de Control Fiscal la -CGR- desarrolla auditorías financieras, de cumplimiento, de desempeño, así como, seguimientos y actuaciones especiales de fiscalización. Desde 2012 y con corte a agosto de 2022, se han realizado 39 auditorías, 52 actuaciones especiales y 309 ejercicios de seguimiento relacionados con esta política pública. Para 2022, se desarrollaron los siguientes ejercicios:

Gráfica-Resultados de Vigilancia Fiscal

  1. Retos de la Política Pública de Víctimas

Para esta política pública y en concordancia con lo planteado en el Acuerdo Final de Paz, se plantean los siguientes retos para cumplir con lo establecido en la normatividad vigente, en beneficio de la población víctima:

  • El crecimiento del Registro Único de Víctimas -RUV-
  • Se calcula que entre 2011 y 2022, el registro ha crecido alrededor de un 303%, superando en los momentos actuales la cifra de nueve millones de víctimas. Este registro continúa abierto, con tendencia al crecimiento. El conflicto armado persiste en algunos territorios del país.
  • Insuficiencia de Recursos frente a la población sujeto de atención

La -CGR- estimó en 2022 que a 2031, serán necesarios más de $301,4 billones para ejecutar 19 medidas de asistencia, atención y reparación a población víctima; dentro de las cuales se estiman alrededor de $155 billones para las medidas relacionadas con el componente de reparación integral. Anualmente se requeriría cerca de un siete por ciento del Presupuesto General de la Nación -PGN-.

  • Articulación entre Programas y Entidades del Orden Nacional

Se ha evidenciado ausencia de una ruta integral y articulada para la atención de la población víctima, lo que permitiría optimizar los recursos disponibles y aportaría significativamente en la estabilización socioeconómica de la población víctima.

  • Coordinación Nación Territorio

Los indicadores de coordinación nación territorio, la medición de desempeño municipal y el índice de capacidad territorial reflejan deficiencias de la mayoría de las entidades territoriales y expresan la dependencia de los territorios de los recursos de orden nacional.

Se requiere fortalecer la capacidad administrativa, técnica y presupuestal de los mismos con base en los principios de Subsidiariedad, Concurrencia y Coordinación; igualmente generar estrategias de coordinación que permitan aunar esfuerzos y recursos para cumplir con lo establecido en la Ley y los Decretos Leyes Étnicos.

  • Los Sistemas de Información y Registros Integrados
  • Si bien se cuenta con plataformas que permiten contar con información de la ejecución de acciones y recursos referidos a la política pública de víctimas, como el Formulario Único Territorial de Víctimas -FUTV-, el Reporte Unificado del Sistema de Información, Coordinación y Seguimiento Territorial de la Política Pública de Víctimas del Conflicto Armado Interno -RUSICST- y el -SIGO PAT-, entre otros, es necesario avanzar con la integración y simplificación de los sistemas existentes a nivel nacional, y también con el nivel territorial.
  • Articulación entre la Política Pública de Víctimas y el Acuerdo Final de Paz para la Terminación del Conflicto Armado

Es necesario aunar esfuerzos y recursos para la articulación del Sistema Nacional de atención y reparación a víctimas con el Sistema de Verdad, Justicia Reparación y no repetición, lo anterior para aportar definitivamente en los procesos de reparación integral a la población víctima.

Colofón

La Corte en el marco de las competencias de la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004 para la verificación del cumplimiento, mantiene permanente actividad con el tema que nos convoca. Prueba de ello es que el pasado 8 de mayo de 2023, dando cumplimiento al Auto 310 de 2023, realizó una Sesión Técnica, en cabeza de la Magistrada Presidente  Natalia Àngel Cabo, para la Formulación de la Metodología de Recolección, Discusión, y Presentación de Información para la Valoración  Global de la Superación del -ECI- con participación de entidades del orden nacional y órganos de control, en la cual se presentaron las principales observaciones, preguntas, recomendaciones, y aportes para la construcción de la metodología final para el abordaje del informe que presentará el Gobierno Nacional en 2023, enfatizando en los avances requeridos para la garantía efectiva de los derechos de la población desplazada y la superación de la declaratoria del -ECI-

Montesquieu, el gran filósofo, jurista y político francés (1689-1755), cuya obra se desarrolla en el contexto del movimiento intelectual y cultural conocido como la ilustración nos sentencia: “¡afortunados los pueblos que tienen una historia tediosa!”. A su vez Jürgen Kuczynski, analizando esta frase, nos reflexiona:

Esta es para él (Montesquieu), toda historia sin guerras ni regicidios, una historia sin crisis económicas o de otro tipo. También nosotros esperamos poder vivir en una época que Montesquieu llamaría tediosa, una época en la que se asegure la PAZ y se superen las mayores dificultades económicas; en la que se pueda proceder, con claridad de objetivos y con un creciente bienestar, con miras hacia un futuro mejor.

Vamos que Vamos

Colaboración y Apoyo técnico y profesional.

Giorginie Johana Mendoza Torrado.
Claudia Patricia Goyeneche Baez.
Profesionales Delegada para el Posconflicto.

  1. Referencias, Bibliografía y Enlaces de Consulta
  • Acto Legislativo 01. (2016). Congreso de Colombia.
  • Acto Legislativo 01. (2017). Congreso de Colombia.
  • Auto 009. (2009). Colombia: Corte Constitucional.
  • Auto 331. (2019). Colombia: Corte Constitucional.
  • Auto 373. (2016). Sala Especial de Seguimiento Sentencia T-025 de 2004. Colombia: Corte Constitucional.
  • Contraloría General de la República -CGR-. Sexto informe sobre la ejecución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones. Noviembre de 2016 a 31 de marzo de 2022 Énfasis Vigencia 2021, Bogotá, 2022
  • Contraloría General de la República -CGR-. Procuraduría General de la Nación, P. G., & del Pueblo, D. (2022). Noveno informe de seguimiento al Congreso de la República 2021-2022.
  • Decreto Ley 4633. (2011). Congreso de Colombia.
  • Decreto Ley 4634. (2011). Congreso de Colombia.
  • Decreto Ley 4635. (2011). Congreso de Colombia.
  • Departamento Nacional de Planeación -DNP-. (2012). -CONPES- 3726. Congreso de Colombia.
  • Ley 1448. (2011). Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Congreso de Colombia.
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  • Unidad para la Atención y Reparación Integral a Víctimas UARIV (2022, mayo). RNI. Información Reportes Registro Único de Víctimas (RUV).
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