El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) advirtió que, tras la crisis económica y social derivada de la pandemia, el gran reto de nuestro país será la consolidación fiscal. Para el efecto, planteó la necesidad de aumentar los ingresos fiscales y priorizar el gasto haciéndolo más eficaz y transparente.

Recomendó, de igual manera, hacer más eficiente el proceso de compras públicas para generar ahorros y eliminar ciertos subsidios de mantenerse los bajos precios del petróleo. En un documento denominado “Colombia: desafíos de desarrollo en tiempos de Covid-19”, el BID reconoce la necesidad de que se adopte una nueva reforma tributaria en el país. “Será importante introducir una reforma tributaria, tanto a nivel central como subnacional, que incremente los ingresos del Estado”. A continuación, publicamos el capítulo correspondiente a las conclusiones y recomendaciones de política.

Conclusiones y recomendaciones de política

Colombia ha desplegado una batería de medidas para combatir los efectos adversos de la pandemia. Dada la severidad de la crisis económica es recomendable que en el corto y mediano plazos, mientras se produce la recuperación de la economía, el Gobierno continúe con sus programas de apoyo a hogares y empresas, para proteger a los más vulnerables y cuidar el empleo formal. Estos apoyos deberán ser ajustados a las realidades del momento, para asegurar un uso eficiente de los recursos.

Durante este periodo de reapertura paulatina, asegurar una gestión fiscal eficiente continuará siendo de importancia para permitir la disponibilidad oportuna de recursos para que el Gobierno central, junto con los gobiernos subnacionales, implementen estrategias sanitarias para prevenir contagios y atender emergencias relacionadas con el cuidado y la salud de sus habitantes. Además, será importante robustecer diversos sistemas que mostraron fragilidades al comienzo de la crisis.

Por ejemplo, continuar robusteciendo los registros de beneficiarios y sistemas de dispersión de Pagos, para asegurar que los recursos públicos llegan a aquellas familias y empresas que más lo requieren, para incrementar la transparencia y rendición de cuentas, para reducir posibilidades de usos inapropiados de los recursos públicos.

La consolidación fiscal se presenta como un reto en el mediano plazo, por lo que se requieren medidas adicionales para retornar a una senda de deuda sostenible, una vez la coyuntura lo permita. La pandemia ha reconfigurado el plan de consolidación fiscal del Gobierno, ya que esta significó un aumento de gasto de aproximadamente 2,8 % del PIB en 2020 para atender la emergencia sanitaria y paliar los efectos económicos sobre los hogares y las empresas.

Además, se presenta el desafío de aumentar los ingresos fiscales estructurales. Por tanto, el ajuste fiscal en los próximos años, una vez se haya mejorado la senda de crecimiento de la economía y esté la pandemia bajo control, estaría guiado por un incremento estructural de los ingresos y una priorización del gasto público, todos estos elementos permitirían retornar a una senda sostenible de la deuda. Asimismo, se debe avanzar hacia la utilización de instrumentos que manejen de manera adecuada el riesgo por la volatilidad del precio del petróleo, y enmarcado en la regla fiscal.
Una vez que las medidas más restrictivas de distanciamiento social se hayan levantado es importante comenzar a establecer programas de estímulo económico para reactivar la economía. Los incentivos deberían estar orientados a incrementar la cantidad y calidad de los capitales humano y físico, a fin de aumentar la productividad. Esto ayudará a un crecimiento sostenible y a fortalecer las finanzas públicas en el largo plazo. También se deben implementar diversas medidas de consolidación fiscal, procurando un bajo impacto sobre la actividad económica.

Por el lado de ingresos, es importante comenzar a retirar o racionalizar las políticas de moratoria o condonaciones de impuestos y de contribuciones a la seguridad social. En cuanto al gasto, es conveniente eliminar algunos programas de apoyo a familias y empresas, hacer más eficientes los procesos de compras públicas para generar ahorros y abolir ciertos subsidios, de mantenerse los bajos precios del petróleo.

Cuando la economía colombiana se encuentre en una situación de relativa solidez en materia de crecimiento, hay que comenzar a implementar medidas de consolidación fiscal. Será importante introducir una reforma tributaria, tanto a nivel central como subnacional que incremente los ingresos del Estado. Por el lado del gasto público es recomendable incorporar reformas integrales (incluida una pensional) destinadas a contener su crecimiento y aumentar su eficiencia. También es importante reformar el marco macrofiscal, fortaleciendo la regla fiscal para hacerla más efectiva en cuanto a contener el endeudamiento (ver Tabla 1).

Las empresas se deben preparar para tener la capacidad de operar adecuadamente en un mundo post Covid-19. Es papel de las empresas el implementar estrategias dentro de sus organizaciones que les permitan resistir, en la medida de lo posible, choques tan severos como el actual.

Hoy existen áreas potenciales de acción en el interior de las empresas. Por ejemplo, en el mundo post Covid-19 hay una posible reconfiguración de las cadenas de valor mundiales. Por lo que las firmas deben entender en profundidad a sus proveedores para comprender de dónde vienen sus riesgos y construir estrategias que les permitan mitigar choques en el futuro.

Adicional, es importante considerar nuevas estrategias de manejo de inventario para asegurar la producción y los ingresos por tiempos prolongados en situaciones de interrupción en la cadena de suministro. Además, el monitoreo constante de la posición financiera de la empresa y el tipo de financiamiento del que dependen será clave en un mundo post Covid-19, pues mantener una buena salud financiera les permitirá a las firmas poder acceder a líneas de crédito para atender contingencias.

No obstante, existe una oportunidad para una mayor inserción de las empresas colombianas en las cadenas globales de valor. La disrupción en esta últimas y los cambios que se puedan generar en el comercio internacional, a partir de los efectos de la pandemia, proveen una oportunidad para que Colombia sea partícipe de las cadenas globales de valor y obtenga una mejor diversificación productiva que favorezca su crecimiento económico y disminuya su dependencia de la explotación de bienes básicos (petróleo, principalmente).

En adición, se debe procurar que las empresas pequeñas estén más integradas y participen de las cadenas de valor de las de mayor tamaño, que tienen notable capacidad de resistencia ante choques adversos. Esto se logra, principalmente, por medio de la formalización empresarial y la mejora de los estándares de producción y organización para que sean vistas como proveedoras confiables de las grandes empresas.

En cuanto a la tecnología esta será uno de los principales motores de crecimiento empresarial en el mundo post Covid-19. Por tanto, la capacidad de innovación y la rápida adopción tecnológica será la nueva norma para el accionar en un mundo post-Covid. Las empresas se deben mover hacia la digitalización de sus ventas, y de sus operaciones, como sus órdenes de compra, la automatización de sus procesos internos y, en general, el enfoque en estrategias basadas en datos.

La innovación brindará, además, mayor espacio para la rápida reinvención de las actividades de la firma y la búsqueda de nuevos modelos de negocio ante un choque adverso. En este sentido, las políticas gubernamentales deben poner el énfasis en facilitar la innovación y promover el descubrimiento de actividades emergentes y la transformación de los negocios. Para este propósito, es vital que el Gobierno garantice el acceso masivo a conectividad de internet de alta rapidez.

Acelerar digitalización del sector privado

Las medidas de distanciamiento social para prevenir la propagación de Covid-19 y los cambios en las preferencias de los consumidores para evitar ser contagiados, obligan a las empresas a buscar nuevas formas de operación remota para mantenerse rentables. El mecanismo más eficiente es la incorporación de tecnologías digitales. Sin embargo, la pandemia encuentra a las empresas del país con bajos niveles y capacidades de digitalización. Problemas de acceso a conocimiento y tecnologías, escasez de capital humano especializado, y debilidades en la gestión de las empresas
forman parte de las dificultades que enfrenta la mayoría del sector privado para digitalizarse.

Al respecto, Colombia debería avanzar en cuatro ejes a saber:

(i) Aumentar la oferta de talento especializado vía: a) nuevos programadores y desarrolladores de software, a través de la creación de una red de bootcamps de formación rápida en habilidades digitales, operando inicialmente con una combinación de becas y mecanismos de pago por resultados; y b) evaluar y, eventualmente, escalar y expandir a otras tecnologías el programa de cursos virtuales en Inteligencia Artificial del MinTIC.

(ii) Sofisticar y aumentar la oferta de servicios empresariales mediante la provisión masiva de servicios empresariales de apoyo a la gestión y producción (extensionismo digital), por medio del fortalecimiento de la red de Centros de Desarrollo Empresarial (SBDC).

(iii) Promover la adopción del hardware y software especializado, a través de una combinación de créditos y sistema de váuchers.

(iv) Proveer capacidades para la innovación digital en la industria tradicional, complementarias a las de empresassofisticadas, con la ayuda de una red de hubs que sirvan como one-stop-shop para prueba de nuevas tecnologías (testbed), acceso a investigadores, asistencia técnica, formación, y acceso a financiamiento.

Innovación para recuperar la productividad

La incertidumbre sobre la evolución de la Covid-19 aumenta la desconfianza de consumidores e inversionistas, debilitando el crecimiento. Otras tres fuentes impactan negativamente la productividad total de los factores:

(i) El cierre de unidades productivas y desmembramiento de equipos de trabajo genera destrucción del conocimiento productivo ganado vía learning-by-doing, afectando la productividad empresarial.

(ii) En un contexto de contracción económica, la inversión en innovación disminuirá aún más, mermando las opciones de mejorar la productividad.

(iii) Aumento de los costos variables en la operación y pérdida de economías de escala. La implementación de medidas de bioseguridad que disminuyan el contagio entre empleados de la empresa, y entre estos y sus clientes, incrementa los costos de operación, ya sea por la adquisición y mantenimiento de nueva maquinaria, equipo y servicios, o de restricciones en la capacidad máxima de una empresa (aumento de capacidad ociosa).

Líneas de acción
Colombia debería avanzar en las siguientes líneas de acción:

(i) Biotecnología como habilitante de la recuperación económica. Disminuir el grado de incertidumbre en la economía, multiplicando la capacidad de pruebas de SARS-CoV-2, complementado a la actual inversión en laboratorios de biología molecular, y crear capacidades de producción de bioproductos que permitan un nivel de producción doméstica rápida de eventuales vacunas desarrolladas en el extranjero.

(ii) Innovación para la nueva normalidad. Financiamiento mixto a startups y empresas establecidas con tecnologías y modelos de negocios con potencial de éxito en la economía del distanciamiento físico y la bioseguridad, proporcionando soluciones que les permitan a otras sociedades operar en estas nuevas condiciones, o bienes y servicios adecuados para consumidores finales, como para empresas, y a proyectos de innovación para la diversificación de la producción hacia bienes y servicios con alta demanda por la pandemia.

(iii) Facilitar la entrada y salida de empresas. Reformar regulación de quiebras y de creación de organizaciones, para eliminar las fricciones que obstaculizan la reasignación de recursos desde las menos a más productivas.

Mejorar la infraestructura

Se necesita optimizar la provisión y calidad de los servicios de infraestructura. En este sentido, los sectores de energía, agua y transporte enfrentan retos a corto y mediano plazos. Un común denominador es la necesidad de reformas para mejorar la gobernanza sectorial de las empresas públicas y estructura de la industria tanto en energía como en agua.

En cuanto a energía, es necesario acelerar la adopción de energías renovables y eficiencia energética creando empleo y acelerando la adaptación y resiliencia. Es importante, asimismo, aligerar los mecanismos para la inserción de energías renovables y la eficiencia energética.

También será preciso garantizar cobertura universal de servicios básicos. El cuadro de la pandemia es más complicado para poblaciones vulnerables. Resolver los problemas de acceso y calidad insuficiente de los servicios públicos disminuye los impactos negativos relativos al bienestar y la calidad de vida como la salud pública, especialmente para grupos de extrema pobreza. Debido a esto, se necesita mejorar el acceso universal a los servicios de agua y energía, por medio de la regulación para incentivar la expansión de redes y los proyectos conjuntos de acceso a servicios eléctricos, de telecomunicaciones y agua.

Las empresas prestadoras de servicios han visto fuertemente reducidos sus ingresos, lo que está dificultando su accionar de manera óptima, por tanto, es un pasivo contingente difícil de mensurar para los gobiernos subnacionales y nacional. Las medidas tomadas por las autoridades para disminuir el impacto del Covid-19 han obligado a las empresas a no realizar cortes de agua o energía por impago, asimismo, reconectar a usuarios cuyos servicios se hayan
suspendido antes de la emergencia o a diferir el pago. Así, se necesitarán planes urgentes para financiar los costos de operación.

De igual manera, las medidas tendientes a proteger a los trabajadores y usuarios deberán ser una prioridad en el corto plazo en el transporte masivo de pasajeros. Además, es necesario implementar mecanismos de soporte financiero para las ciudades y operadores del sistema.

Entre las medidas tendientes a proteger a los usuarios y trabajadores de los sistemas de transporte se destacan: capacitaciones, equipos de protección personal, dispositivos de aislamiento, limitación de aglomeraciones, protocolos sanitarios, habilitación de infraestructuras e incentivos para promoción de modos peatonal, ciclista, entre otras individuales sostenibles.

En cuanto a logística y transporte de carga, se necesita:
(i) La digitalización de trámites e interoperabilidad en los sistemas de seguimiento.

(ii) La facilitación de un ecosistema para e-commerce y delivery (última-milla, incluyendo estrategias de MicroHubs). Todas estas medidas requieren de la coordinación institucional con entes territoriales. A su vez, en cuanto a la sostenibilidad financiera de los sistemas de transporte en las distintas ciudades, es necesario implementar mecanismos de soporte económico mediante nuevos préstamos a través de bancos de segundo piso o la reorientación de préstamos existentes para financiar la operación.

Recomendaciones
En el corto plazo se necesitan medidas tendientes a amortiguar el impacto en la pérdida de ingresos laborales y buscar nuevas oportunidades de empleo. Entre las mismas se encuentran:

✱ Transferencias condicionadas a capacitación. El objetivo es la suavización del consumo y la formación de habilidades para más productividad laboral. Esta transferencia sería la base de una especie de seguro de desempleo a la que puede acceder la población informal, en el que la condicionalidad para recibir el subsidio es la participación en programas de capacitación. Se puede administrar sobre la base de esquemas de formación para población vulnerable ya existente (por ejemplo, Jóvenes en Acción).

✱ Programas de empleo y reconversión. El propósito es la inserción laboral en sectores con alta demanda o con prospectivas de alta demanda (como: salud, servicios virtuales, call centers). Estas intervenciones están dirigidas a reasignar capital humano hacia nuevas oportunidades de empleo y reconversión (aprovechar bilingüismo y habilidades para atender clientes de personal que trabajaba en turismo y reasignarlo a la industria de call centers o servicios digitales). Deben ser intervenciones con suficiente flexibilidad que permitan la adecuada reasignación de empleos. Los programas de empleo de pago por resultados del Departamento de Prosperidad Social y los bonos de impacto social tienen la ventaja de facilitar intervenciones flexibles, y canalizar capital privado. Además, puede ser importante el uso de otros programas para complementar como los subsidios salariales o incentivos a la contratación, para reactivar algunos estratégicos.

✱ Acuerdos contractuales para ajuste de jornadas que permitan protección de empleo formal. La finalidad es el aumento en la demanda laboral y preservación de empleos productivos. Puede proteger emparejamientos productivos en sectores fuertemente afectados por la crisis y evitar costos de largo plazo en productividad. Es conveniente que desde el Gobierno se apoyen esquemas de jornadas laborales parciales, en las que los trabajadores también contribuyen cediendo parte de su salario por una jornada más corta, y el Estado aporta con descuentos al empleador.

✱ Reforma al mecanismo de protección al cesante. El objetivo es ampliar la cobertura de los programas de aseguramiento de los trabajadores. Se necesita llevar a cabo reformas en los esquemas de financiamiento y en el diseño de las prestaciones económicas, para ampliar la cobertura sin generar distorsiones según el tipo de vinculación laboral del trabajador y no crear desincentivos al empleo formal.

✱ Estrategia de formalización laboral a partir de la nueva población identificada en el programa Ingreso Solidario. El propósito es desarrollar el aseguramiento de los trabajadores. Este programa ha ampliado de manera muy efectiva el empadronamiento de beneficiarios que antes eran “invisibles” para la política social estatal, pues figuraban como informales, y no beneficiarios de algún programa solidario. Este registro se podría aprovechar para la implementación de estrategias de formalización que para esta población debería partir por pedagogía (informar sobre el sistema de seguridad social, derechos y deberes) y acompañamiento al trabajador.

En el largo plazo, fomentar políticas que promuevan la productividad laboral y la formalización. Entre estas medidas se encuentran:

✱ Programas de empleo. Continuar con programas de empleo ya mencionados, pero sin restringirlos a ciertos sectores de la economía.

✱ Estrategias para aumentar la productividad laboral. La meta es aumentar la productividad de los trabajadores a través de formación de habilidades y mejores emparejamientos (reduciendo costos a la contratación y búsqueda de empleo) mediante: (i) el fortalecimiento en la capacidad tecnológica e institucional del Servicio Público de Empleo para perfeccionar emparejamientos entre buscadores y vacantes; y (ii) el apoyo a las instituciones a cargo de la formación para el trabajo, para mejoras en calidad y pertinencia.

✱ Estrategias de formalización laboral:
➔ Avances que simplifiquen los trámites requeridos para formalizar a los trabajadores. El modelo actual que obliga a los empleadores a hacer procesos dispendiosos en cada uno de los cuatro subsistemas (ARL, cajas, salud y pensiones) es confuso y costoso para pequeños empleadores que no tienen oficinas de talento humano.

➔ Una reforma tributaria que reduzca los costos al empleo formal. Diversos estudios muestran cómo la reforma que redujo los parafiscales del SENA, ICBF y salud tuvo importantes impactos en la formalidad laboral. En este sentido, se deben buscar alternativas para financiar las cajas de compensación familiar mediante mecanismos que no encarezcan el empleo formal. Las cajas prestan un servicio muy importante al país, por tanto, hay que diseñar esquemas de financiamiento que incrementen la formalidad laboral. El financiamiento mediante impuestos generales, por ejemplo, no solo reduciría efectos negativos en formalidad, sino que ampliaría a la población de atención en las cajas.

➔ Acciones regulatorias orientadas a flexibilizar las cotizaciones a la seguridad social. Un ejemplo es el de permitir cotizaciones por horas o parciales inferior al salario mínimo. Otro es el de desarrollar regulaciones para los trabajadores de plataforma. Idealmente, se debería hacer una reforma estructural que incluya una actualización del Código Sustantivo del Trabajo y que contemple otras formas de protección laboral (como la indemnización por despido) que se deben adaptar mejor a las realidades del mercado laboral colombiano. El objetivo debe ser simplificar para que el sistema de seguridad social y de protección laboral de riesgos cubra a todos los trabajadores sin importar su vinculación laboral, reduciendo fragmentaciones e inequidades.

➔ Acciones para aumentar el cumplimiento de las normas de la seguridad social a través del fortalecimiento en las labores de inspección, vigilancia y control y estrategias de fiscalización inteligente. Existe evidencia de que la implementación de este tipo de acciones aumenta la formalidad, el cumplimiento de las normas laborales y sin caída en empleo. Un modelo para seguir es la estrategia implementada en España. Estas estrategias buscan corregir un problema sistémico de la fiscalización que acostumbra vigilar con mayor intensidad a las empresas más visibles (y que suelen tener cierto grado de formalidad). EC