La restauración ecológica constituye una de las principales estrategias para contrarrestar problemáticas como la pérdida acelerada de biodiversidad, la degradación de los ecosistemas, así como los efectos del cambio climático; de manera general, busca que determinado ecosistema retorne a su trayectoria histórica natural integrando diversos conocimientos que involucran tanto la visión ecosistémica, como la cultural (Higgs, 1997; SER, 2004; Vargas et al., 2012).

De acuerdo con el Informe de evaluación sobre la degradación y restauración de la Plataforma Intergubernamental Científico-normativa sobre Biodiversidad y Servicios Ecosistémicos (IPBES, por sus siglas en inglés) (2018), la degradación de los ecosistemas terrestres está impactando de manera negativa a por lo menos 3.200 millones de personas en el mundo, cuesta más del 10% del producto interno bruto mundial anual y está conduciendo a la sexta extinción masiva de especies. Esto repercute negativamente en la prestación de bienes y servicios que brindan los ecosistemas a las personas, afectando directamente su bienestar (IPBES, 2019), por lo que resulta importante la implementación de estrategias que permitan contrarrestar la degradación y contribuyan a la restauración de los ecosistemas.

Por la importancia aquí referida, la Contraloría General de la República (CGR), a través de la Dirección de Desarrollo Sostenible y Valoración de Costos Ambientales, ha analizado el estado de implementación y avance del plan nacional de restauración, recuperación y rehabilitación de ecosistemas de 2015 (PNR) con un análisis que comprendió el periodo entre los años 2016 y 2021. Allí se analizó la articulación de la política pública y su alineación con las gestiones e inversiones realizadas por las entidades frente a los procesos de restauración ecológica.

Para acceder al estudio “Evaluación de la implementación y avances del plan nacional de restauración, recuperación y rehabilitación de ecosistemas “, se puede consultar el siguiente Código QR.

Planteamiento del problema

La degradación de los ecosistemas es un problema mundial; se ha llamado la atención desde los distintos sectores sobre la necesidad de tomar medidas efectivas en todos los continentes para afrontar este fenómeno, impulsando a las diferentes naciones a invertir correctamente recursos en técnicas que logren la restauración de áreas con disturbios, es así como en el periodo 2021-2030 fue catalogado como el Decenio de las Naciones Unidas sobre la Restauración de los Ecosistemas (ONU, 2019); esta propuesta, impulsada por más de 70 países y bajo el liderazgo del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), busca fomentar diferentes iniciativas de restauración ecológica con la colaboración de los gobiernos, el sector privado, organizaciones regionales e internacionales, la academia, la ciudadanía, entre otros actores clave (ONU, 2019; PNUMA & FAO, 2021).

En Colombia, este tipo de iniciativas han tomado especial importancia, pues en el territorio se alberga la mayor biodiversidad por unidad de área del planeta (Carrizosa-Umaña, 2014), la cual se ve enfrentada a fenómenos como la degradación y la deforestación, datos monitoreados por parte de instituciones como el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM), encontrándose en el país un aumento importante en el número de hectáreas deforestadas durante los años 2016 y 2017, así como en el año 2020.  Igualmente, en el contexto internacional a pesar de aún ser poco estudiado, se registran datos que dan cuenta de un incremento en la degradación durante los últimos años, especialmente en los bosques tropicales (Armenteras & González, 2016; Budiharta et al., 2014.

Como respuesta, diversos proyectos de restauración ecológica se han implementado por diferentes actores del sector público y privado, así como por la sociedad civil; sin embargo, no se han obtenido los resultados esperados, puesto que estos proyectos tienen un alto riesgo asociado a los niveles de incertidumbre, la complejidad de los sistemas socio ecológicos con los cuales se involucran, el ámbito experimental de las metodologías que aún se encuentran en desarrollo y los amplios periodos de tiempo requeridos para la obtención de resultados (Murcia et al., 2015; SER, 2004), así mismo se encuentran limitaciones que se atribuyen a la falta de planificación operacional y financiera, enfoques cortoplacistas, ausencia de metas cuantificables y verificables, y en general, la implementación de estrategias simplificadas y carentes del enfoque interdisciplinario que se requieren en la restauración ecológica. (Murcia y Guariguata, 2014). Por lo anterior, este tipo de situaciones resaltan la importancia de contar con elementos mínimos al momento de planear un proyecto de restauración ecológica, entre los que se encuentra el plan de monitoreo, la inclusión de las comunidades y la articulación de las iniciativas que confluyan en los territorios afectados.

Contexto normativo

Pese a ser una disciplina relativamente reciente, la restauración ecológica desde mediados del siglo XX ha acumulado experiencias, casos exitosos y lecciones que fortalecieron su desarrollo desde el punto de vista práctico y científico (Murcia et al., 2015), manifestándose también en su marco político y normativo. A continuación, se muestra algunos de los hitos que han marcado el desarrollo de la restauración ecológica en el país.

Figura 1. Algunos hitos de la restauración ecológica en Colombia

Analizando la evolución de la restauración, se evidencian sus orígenes en las leyes forestales con la expedición de la Ley 4 de 1951  Por la cual se decreta de utilidad pública una zona forestal, en donde se tiene uno de los primeros registros contemporáneos de la inclusión de la restauración ecológica en la normatividad colombiana en donde se determina la restauración como la siembra de individuos forestales, no obstante es desde el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente en 1974, que acciones de preservación, conservación y restauración del ambiente se convierten en un objetivo del Estado colombiano y la sociedad en general; esto al concebir el ambiente como patrimonio común de la humanidad necesario para la supervivencia y el desarrollo económico y social, ampliando la visión ecosistémica de la restauración. Posteriormente la Constitución Política de Colombia de 1991 al contemplar en el artículo 79 el derecho de las personas a gozar de un ambiente sano adquiere el Estado el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservando las áreas de especial importancia ecológica, las cuales son determinantes para garantizar este derecho.

En el año 1992 luego de la Cumbre de la tierra o también conocida como declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, se impulsaron dos grandes antecedentes normativos con impacto directo en las iniciativas de restauración en el país,  en primer lugar, en el año de 1993 se promulgó la Ley general ambiental de Colombia Ley 99 de 1993, la cual otorgó al entonces Ministerio del Medio Ambiente las funciones, de regular las condiciones generales para la restauración y recuperación de los recursos naturales;  además, estableció fuentes de financiación para la restauración, como el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble de las corporaciones autónomas regionales (CAR) y que los recursos del fondo ambiental de la Amazonía y del fondo nacional ambiental (FONAM) no podrán cubrir los costos que deban asumir los usuarios públicos o privados en la restauración, restitución o reparación de daños ambientales ocasionados por ellos. Como segundo antecedente se tiene que en dicha cumbre se formuló el Convenio de Diversidad Biológica (CDB), el cual entro en vigencia en el país mediante La Política Nacional de la Biodiversidad aprobada en 1995, en ella se establece como lineamiento la promoción de la restauración de ecosistemas degradados y de especies amenazadas. De esta manera se buscó establecer criterios técnicos para identificar áreas prioritarias para adelantar proyectos de restauración desde un enfoque ecológico para la recuperación de la biodiversidad.

Estas referencias legales sobre la restauración del ambiente y los recursos naturales fueron evolucionando por medio de la formulación de diferentes políticas, planes y estrategias, como la Política Nacional Ambiental[3] y la Política de Bosques, hasta que lograron consolidarse en un inicio en el Plan Estratégico para la Restauración y el Establecimiento de Bosques en Colombia de 1998, denominado Plan Verde. Este fue preparado por el Ministerio del Medio Ambiente y aprobado por el Consejo Nacional Ambiental, con el objetivo de generar las bases para involucrar la restauración ecológica, la reforestación con fines ambientales y comerciales, y la agroforestería en el ordenamiento ambiental territorial, buscando una unificación de criterios y priorización de acciones para la gestión ambiental en el marco del Sistema Nacional Ambiental (SINA). La meta del plan era restaurar 245.000 hectáreas al año 2007, buscando la recuperación de procesos ecológicos, mediante la restauración de la cobertura arbustiva y arbórea.

Esta evolución conceptual de la restauración ecológica en la normatividad y política del país, además de impulsar acciones para contrarrestar la degradación de los ecosistemas y la deforestación, respondió a un exigente contexto internacional de creciente reconocimiento de la crisis ambiental y búsqueda del desarrollo sostenible. Para ello, el país adoptó diferentes compromisos en materia de cambio climático, conservación y uso sostenible de los ecosistemas y la biodiversidad, en especial de los bosques. La ratificación del Convenio de Diversidad Biológica (CDB), la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, el Panel Intergubernamental de Bosques, la Convención sobre los Humedales RAMSAR, son algunos de los tratados internacionales ratificados por el país que posicionan a la restauración como una estrategia clave a implementar en el territorio. Adicionalmente se encuentra la Agenda 2030 de 2015 y sus Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS).

Ajustándose el país al marco nacional de política al nuevo Plan de Acción 2011 – 2020 del CDB y sus metas AICHI, se formula la Política Nacional para la Gestión Integral de la Biodiversidad y sus Servicios Ecosistémicos (PNGIBSE) (2012), la cual plantea la necesidad de fortalecer la protección y restauración de la biodiversidad y sus servicios ecosistémicos como medidas para enfrentar el cambio ambiental, respondiendo a la Meta 15 AICHI, que propone la restauración del 15% de las tierras degradadas. Posteriormente surge como instrumento de la PNGIBSE y de la Política Forestal, la implementación el Plan Nacional de Restauración, Restauración Ecológica, Rehabilitación y Recuperación de Áreas Disturbadas (PNR) (2015), El PNR se convierte en el documento rector que determina los lineamientos para abordar la restauración ecológica a nivel nacional, en especial en ecosistemas continentales.

En el caso de los ecosistemas marino-costeros, el instrumento político que guía la restauración de manglares corresponde al Programa para el uso sostenible, manejo y conservación de los ecosistemas de manglar en Colombia (2002), que se precisa en el Subprograma No. 6. Restauración y restablecimiento de áreas alteradas y deterioradas de manglares. Además, se cuenta con la Resolución 1263 de 2018 el cual establece lineamientos de manejo integrado de los manglares y su zonificación, definiendo la zona de restauración, que a su vez promueve la Guía de restauración de ecosistemas de manglar en Colombia.

Recientemente, la Ley 2173 de 2021 promueve la restauración ecológica a través de la siembra de árboles para la creación de áreas de vida en todos los municipios del país estimulando la conciencia ambiental del ciudadano, la responsabilidad civil ambiental de las empresas y el compromiso ambiental de los entes territoriales. Sin embargo, aún no se cuenta con la reglamentación de esta ley.

Resultados y discusión

La Contraloría General de la República, en el marco de sus funciones constitucionales ha abordado en diferentes momentos el uso de los recursos públicos utilizados para proyectos de restauración ecológica. Se ha concluido que la efectividad de estos proyectos parte de un adecuado diagnóstico de la situación que se pretende atender, así como un adecuado seguimiento y monitoreo de los espacios intervenidos para aplicar medidas correctivas o determinar el cumplimiento de los objetivos que se pretendieron satisfacer.

En el periodo 2017-2022 se configuraron aproximadamente 45 hallazgos en donde se referencian observaciones en el uso

de los recursos públicos en el campo de la restauración ecológica en las entidades sujetos de control de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente (CDMA). Estas desviaciones se relacionan con temas estructurales que se multiplican en diversas autoridades ambientales, principalmente por la falta de planeación a la hora de proveer los recursos para la contratación. Esto se materializa en contratos sin la debida claridad en tiempos para la ejecución, ampliación considerada los plazos o la liquidación anticipada de la contratación sin la solución a la necesidad que se pretendía satisfacer. Dicha gestión de las autoridades ambientales sobre las labores o contratos ejecutados carecen en muchos casos de sustento técnico y ambiental para garantizar la eficiencia y su aporte efectivo en las labores de recuperación, restauración y conservación ambiental de los ecosistemas intervenidos. De igual forma, tampoco se cuentan con resultados ambientales definidos ni comprobados en contravía de los principios de planeación y economía en la contratación estatal.

Otro elemento frecuentemente encontrado en las actuaciones de la CGR es que los contratos relacionados carecen de un elemento clave como lo es el monitoreo y seguimiento de los procesos iniciados; además adolecen de líneas base claras o diagnósticos de los disturbios que afectan el ecosistema lo cual genera incertidumbre de los resultados a alcanzar. Sobre los viveros para la producción del material vegetal necesarios para la ejecución de los proyectos de restauración, se observó  que en algunos casos estos no cuentan con las condiciones técnicas necesarias para lograr propagación de material vegetal de manera efectiva; asimismo, enfrentan limitantes al momento de adquirir semillas nativas, lo que genera dificultades por situaciones como los permisos ante el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA), o por cuanto la oferta de especies nativas es restringida.

A continuación, se presentan los aspectos más relevantes sobre la inversión de recursos públicos en materia de restauración ecológica en el país, a partir de: a) la información allegada por MinAmbiente sobre el reporte de proyectos y fuentes de financiación; y b) la información proporcionada por la Dirección de Información Análisis y Reacción Inmediata (DIARI) de la CGR sobre los contratos de las entidades de interés que tengan por objeto procesos de restauración ecológica para la vigencia 2016-2021.

El sector ambiental tiene establecidas varias fuentes de financiación para atender las metas de los planes institucionales y sectoriales ambientales, como en el caso de las acciones enmarcadas en el PNR. De acuerdo con el MinAmbiente, estas fuentes están compuestas por los recursos asignados en el Presupuestos General de la Nación (PGN), el Sistema General de Regalías (SGR) y los Fondos de Inversión como el Fondo Nacional Ambiental (FONAM) y el Fondo de Compensación Ambiental (FCA)  y financian en su mayoría proyectos de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible; sin embargo, también se encuentran gobernaciones y municipios como ejecutores de dichos recursos.

De acuerdo con el reporte consolidado de proyectos de Restauración y Siembra de árboles entregada por MinAmbiente, a noviembre del 2021 estas fuentes habían financiado 102 proyectos entre las vigencias 2019-2022 por una inversión total de $401.584 millones de pesos. Estos proyectos involucran la ejecución de actividades de restauración ecológica en aproximadamente 48.188 hectáreas y acciones específicas de mantenimiento en 5.246 hectáreas, las cuales se encuentran distribuidas a lo largo del territorio colombiano.

En la Figura 2 se muestra la ejecución de los proyectos según su fuente de financiación. Del total de los 102 proyectos, el 51% de los mismos fueron financiados por el FCA por un valor de $109.518 millones de pesos, los recursos de FONAM por valor de $177.530 millones de pesos que corresponden al 26,5% de los proyectos. El SGR financió el 17,6% del total de proyectos por un valor de $98.345 millones de pesos, mientras que el PGN solo representa el 4,9% con un aporte de $16.191 millones de pesos.

Respecto de las áreas en donde se invirtieron estos recursos en la Figura 3 se evidencia la falta de correspondencia en la inversión frente a la priorización de áreas de restauración de acuerdo con el PNR 2015, como se puede observar en los casos de las jurisdicciones de Carsucre y Corpomojana, en ambos casos la inversión en proyectos restauración fue cuantiosa, pero en sus jurisdicciones no existen alta proporción de áreas de restauración priorizadas. En contraste la región andina se evidenció una baja inversión a pesar ser un área priorizada para el desarrollo de procesos de restauración por parte del PNR

Figura 3. A) Proporción de áreas susceptibles a restaurar según el PNR de 2015 por jurisdicción de las autoridades ambientales. Los tonos naranja oscuros representan las jurisdicciones con mayor número de hectáreas priorizadas a restaurar. B) Distribución de las inversiones realizadas según MinAmbiente por jurisdicción de las autoridades ambientales. Los tonos púrpura oscuros representan las jurisdicciones con mayor número de inversiones realizadas.

En cuanto a las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, cabe mencionar que además de las fuentes ya mencionadas, existen recursos propios que apoyan los planes de restauración regional y que son programados en su plan de acción institucional. Estas fuentes se complementan con las oportunidades de recursos disponibles para las entidades territoriales, incluidas fuentes como Findeter, así como los recursos aportados por privados y el sector de servicios. Para el caso de las corporaciones de menores ingresos, el FCA resulta ser una opción para acceder a recursos.

Con el fin de ampliar la información sobre la inversión de recursos públicos en temas de restauración ecológica, se obtuvo de la Dirección de Información, Análisis y Reacción Inmediata - DIARI una base de datos de los contratos celebrados por entidades del SINA con personas naturales y/o jurídicas durante las vigencias 2016-2021; los contratos analizados fueron seleccionados por estar relacionados en su objeto con procesos de restauración ecológica, rehabilitación, recuperación de ecosistemas o reforestación. En este análisis se identificaron en total 1.901 contratos relacionados con restauración ecológica, los cuales reflejan una inversión general aproximada de $1,07 billones de pesos, la cual se concentra en su mayoría en el año 2020 donde se invirtió alrededor de $530.510 millones de pesos. Llama la atención a este organismo de control que esta vigencia fue donde se declaró la pandemia de Covid-19, sin embargo, presenta la concentración de recursos más importantes en el tiempo analizado.

Figura 4. Inversión anual en proyectos de restauración por actor involucrado en el periodo 2016-2021, en pesos contantes a 2021.

En la Figura 4 se muestra como la inversión en restauración ecológica está liderada por las autoridades ambientales, cuyo monto asciende a aproximadamente $1,06 billones de pesos, siendo las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible las que ejecutan el 87% de esta inversión, representada en alrededor de $935.291 millones de pesos. Las autoridades urbanas ejecutan el 12% de la inversión total, la cual equivale a cerca de $125.958 millones de pesos. La participación de los institutos de investigación y PNNC representa apenas el 1%, con montos de $7.465 millones de pesos y $1.419 millones de pesos respectivamente.

Por su parte, al contrastar las inversiones realizadas por las Corporaciones Autónomas Regionales de acuerdo con la información suministrada por la DIARI (B), con la proporción de áreas susceptibles a restaurar según el PNR de 2015 por jurisdicción (A) de las autoridades ambientales, no es consistente las inversiones efectuada con las zonas priorizadas de acuerdo con su susceptibilidad de restauración, encontrándose inversiones cuantiosas en jurisdicciones como Corpoguajira, Corpamag y CVS aunque no se encuentran dentro de las áreas prioritarias de restauración  Figura 5.

Figura 5. A) Proporción de áreas susceptibles a restaurar según el PNR de 2015 por jurisdicción de las autoridades ambientales. Los tonos naranja oscuros representan las jurisdicciones con mayor número de hectáreas priorizadas a restaurar. B) Distribución de las inversiones realizadas según la información provista por la DIARI por jurisdicción de las autoridades ambientales. Los tonos rosa oscuros representan las jurisdicciones con mayor número de inversiones realizadas.

Conclusiones

• Al tener la restauración ecológica antecedentes en políticas y leyes forestales, muchas veces es confundida con el concepto de reforestación. Esto ha generado visiones de restauración ecológicas limitadas a plantaciones forestales, en contraposición al enfoque ecosistémico que debería primar en proyectos de este tipo.
• Si bien la reforestación es una técnica que puede ayudar a los procesos de restauración, su enfoque orientado a la plantación de especies arbóreas no necesariamente aportará a la recuperación y mantenimiento de las funciones ecosistémicas, la conservación de la biodiversidad u otros aspectos importantes para revertir la degradación de los ecosistemas. A su vez, no resulta aplicable a la gran diversidad de ecosistemas con la que cuenta el país, pues no en todos los árboles constituyen la vegetación dominante.
• En cuanto a la política pública que aporta las bases de la restauración en Colombia (PNR de 2015), no se cuenta con un esquema de financiación claro que determine las fuentes de financiación y organice los diferentes esfuerzos que se desarrollan en el país. Esto dificulta el logro de los objetivos trazados y genera incertidumbre del logro sus metas. Asimismo, y pese a que se han realizado avances en lo político y normativo frente a la restauración de ecosistemas acuáticos (continentales y marino-costeros), la falta de actualización del PNR de 2015 ha dificultado su articulación con los objetivos y metas que se pretenden alcanzar a partir de la política pública.
• De acuerdo con los resultados del EAE la DDSVCA identifico que no existe una lineación entre los recursos invertidos por los gestores fiscales y el instrumento articulador de la política pública en la materia, generando dispersión de esfuerzos y limitando el seguimiento al plan nacional de restauración.

Carlos Hernán Rodríguez Becerra

Contralor General de la República

Carlos Mario Zuluaga Pardo

Vicecontralor General de la República

Ada América Millares Escamilla

Contralora delegada para el Medio Ambiente

María Fernanda Rojas Castellanos

Directora de Desarrollo Sostenible y Valoración

 de Costos Ambientales – Revisión- Aprobación

Diego Mauricio Riaño Suarez

Cesar Nicolás Martelo Jiménez

Diana Milena Lara Díaz

 Angelica María Pérez Jiménez

Jaime Gabriel Palacio Cardozo

Elaboración Estudio de Restauración

Diego Mauricio Riaño Suarez

Elaboración de este documento

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